I OSK 836/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 250/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. nr KOC/3024/Go/21 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 250/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. nr KOC/3024/Go/21 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO, decyzja SKO z 2021 r.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2022 r. (dalej: Prezydent, organ I instancji) o odmowie ustanowienia na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy dawnej ulicy [...] [...], oznaczonego jako "[...] ", dz. nr [...] o pow. [...] m2 (dalej też grunt, nieruchomość), stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] (niezbudowana, na której zlokalizowany jest jeden z podstawowych, wyznaczonych ciągów pieszych Parku Zachodniego (w budowie), zapewniający komunikację pieszą z ulicą Szczęśliwicką) i [...] (na której znajduje się obecnie [...]) z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że jeżeli przesłanki wskazane w art. 214a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej też ustawa o gospodarce nieruchomościami, u.g.n.) są spełnione, organ ma obowiązek odmówić przyznania prawa użytkowania wieczystego. Ponadto Kolegium uznało, że obie wskazane podstawy - zarówno powołany przez Prezydenta m. st. Warszawy art. 6 pkt 6 u.g.n. jak i art. 214a pkt 7 u. g. n. mogły znaleźć zastosowanie do działki (gruntu), na której znajduje się obecnie [...]. Natomiast w odniesieniu do gruntu stanowiącego obecnie działkę nr [...] Kolegium podkreśliło, że organ I instancji powołał art. 6 pkt 9c u.g.n. który w jego ocenie jest sformułowany w sposób niejasny, gdyż w istocie nie wiadomo, czy punkt ten dotyczy tylko tych gruntów, które mają podlegać podziałowi, a następnie dopiero będą na nich urządzane ciągi piesze, promenady i inne wskazane cele, czy też punkt ten dotyczy także tych gruntów, na których ciągi piesze są już urządzone, budowane lub przebudowywane. W ocenie Kolegium zaistniała również przesłanka wskazana w art. 214a pkt 12 u.g.n. dotycząca przeznaczenia lub wykorzystania nieruchomości na cele użyteczności publicznej, gdyż działka nr [...] jest wykorzystywana właśnie w tym celu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu, zasadnie organ wskazał, że jeśli spełniona jest którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 214a u.g.n., to jest możliwość odmówienia ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych bez badania, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., co ma miejsce w stosunku do działki nr [...]. Zdaniem Sądu zasadnie również organy orzekające uznały, że brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do działki nr [...], na której zlokalizowane jest [...]. Ponadto, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że obie wskazane podstawy zarówno przywołany przez Prezydenta m. st. Warszawy art. 6 ust. 6 u.g.n. jak i art. 214a pkt 7 mogły znaleźć zastosowanie. Sąd wskazał również, że Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie odniósł się szerzej do przepisów art. 214a u.g.n. i stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela do 1 sierpnia 1985 r. były ustawowymi przesłankami odmowy oraz w okresie późniejszym w sprawach wielokrotnie rozpatrywanych przez sądy były podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 106 § 3 ppsa, przez bezzasadne odmówienie przez Sąd dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do pisma z dnia 4 marca 2022 r,, z uwagi na uznanie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a zawnioskowane dowody pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy i w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi; 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 ppsa, przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 81 a § 1 kpa, przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, brak podjęcia przez organ wyczerpującej ilości czynności procesowych oraz nie zbadanie i nie wyjaśnienie w sposób dostateczny, że rozpoczęcie inwestycji polegającej na przeprowadzeniu przez przedmiotową nieruchomość ciągu pieszego odbyło się przed rozpoznaniem wniosku dekretowego z dnia 8 października 1948 r., a zatem m.st. Warszawa powinno w pierwszej kolejności rozstrzygnąć sprawę ww. wniosku dekretowego przed przystąpieniem do ewentualnej inwestycji, co skutkowało błędnym ustaleniem, że działka nr [...] o pow. [...] m2 jest przeznaczona na cele publiczne, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st, Warszawy z dnia 22 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa; 3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 ppsa, przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 15 kpa, przez ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji i kontroli decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 103/SD/2021 z dnia 22 kwietnia 2021 r., i wskutek tego zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, wraz z rozpoznaniem zarzutów Skarżącego przedstawionych w odwołaniu, które to ponowne rozpoznanie sprawy stanowi istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ppsa, przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. art. 214 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 6 i art. 6 pkt 9 c Ustawy o gospodarce nieruchomościami "ugn", przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zasadne jest odmówienie uwzględnienia wniosku z dnia 8 października 1948 ., o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości na rzecz Skarżącego, w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy "Dekret", podczas gdy grunt przedmiotowej nieruchomości nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie jest zatem przeznaczony na cele publiczne, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; 5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy "Dekret", polegające na pominięciu przez organ administracji tego, iż roszczenie byłego właściciela gruntu ma charakter bezwzględny i rozporządzenie gruntem przed rozpoznaniem tego roszczenia stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2021 r" na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; 6. mając na względzie obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., o którym mowa w art. 8 ust. 2 Konstytucji, zarzucam również naruszenie przepisów Konstytucji tj. art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3, w wyniku przyjęcia, że w każdym przypadku można odmówić ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości, jeśli tylko jednostka samorządu terytorialnego będzie chciała zablokować taką możliwość i podejmie w tym celu odpowiednie działania unicestwiające, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia 22 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; W uzupełnieniu skargi kasacyjnej ponadto zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 ppsa, przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, brak podjęcia przez organ wyczerpującej ilości czynności procesowych oraz przez arbitralne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów ustalenie, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 wykorzystywana jest na cele publiczne, podczas gdy ze Studium uwarunkowań wynika, że ww. działka przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2021 r" na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, c ppsa. poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ppsa, przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 214 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 6 i art. 6 pkt 9 c oraz art. 214 a pkt 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami "ugn", przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zasadne jest odmówienie uwzględnienia wniosku z dnia 8 października 1948 r., o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości na rzecz Skarżącego, w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy "Dekret" podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki odmowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaznaczyć należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie z należytą starannością, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22). W części zarzuty skargi kasacyjnej (m. in. nr 2, nr 6 czy nr 1 uzupełnienia skargi kasacyjnej) zbudowane są na zasadzie "zbitki" przepisów, bez wykazania, jaką normę tworzą łącznie (jaka jest jej treść) i w jaki sposób została naruszona. Przypomnieć zatem należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r. sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r. sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Powyższych warunków skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie wypełnia, co ma taki skutek, że odniesienie się do postawionych w niej zarzutów jest możliwe tylko w pewnym uogólnieniu do problemów prawnych z nich wynikających (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1191/23). Ponadto trzeba odnotować, że w środku odwoławczym – zaniechano wskazania – wszystkich wymaganych publikatorów (organów urzędowych) aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok Sądu I instancji (zob. odpowiednio: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6–7, poz. 96, s. 112–115; wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; 10 maja 2011r., II OSK 2520/10). Przygotowując środek zaskarżania odstąpiono od wypełnienia tych elementarnych powinności, które nie pozostają bez znaczenia dla uformowania wzorca kontroli w postępowaniu przed Sądem kasacyjnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 860). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wskazywano wyżej, nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przedmiot sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w oparciu o odpowiednie regulacje prawne wynikające z art. 214a u.g.n. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Wprowadzenie do porządku prawnego treści normatywnych (regulacji prawnych) zawartych w art. 214a u.g.n. umożliwia wydawanie decyzji administracyjnych o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu (spadkobierców poprzedniego właściciela) niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze. zm., dalej też dekret warszawski. Zob. uchwała NSA z dnia 16 marca 2026 r. sygn. akt I OPS 4/25), m. in. w przypadku przeznaczenia lub wykorzystywania gruntu na cele publiczne określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, etc. (por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1510–1520; zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy). W związku ze sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi należy przede wszystkim przypomnieć, że regulacje prawne osadzone w szczególności art. 214a u.g.n były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, dalej TK, Trybunał. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020r. sygn. akt I OSK 3794/18) podkreśla, iż w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 (OTK-A 2016/66) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "1. Art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65) art. 214 a i art. 214 b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy: a) jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. 2. Art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji." Trafnie zauważył więc Sąd I instancji, że stwierdzając konstytucyjność przewidzianej w art. 214a pkt 1 u.g.n. odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny wskazany w art. 6 tej ustawy, Trybunał przypomniał, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne. Skoro cele publiczne wskazane w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniają pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji), to - tym bardziej - mogą stanowić podstawę nie uwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. W ocenie Trybunału skrajnie nieracjonalne byłoby przyznawanie prawa rzeczowego po to, by następnie wszczynać właściwą procedurę wywłaszczeniową. Podsumowując konstytucyjną ocenę art. 214a u.g.n., jak zasadnie zaznacza Sąd wojewódzki, Trybunał stwierdził, że mocą tego przepisu ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu. Dzięki temu nastąpi wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości położonych w centrum Warszawy. Bezpieczeństwo prawne i stabilizacja sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości, stanowią wartość konstytucyjną. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 nowelizacji z dnia 25 czerwca 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tej nowelizacji, jak słusznie przyjął zaskarżony wyrok (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1276). Tym samym zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd wojewódzki przepisów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.) w związku zwłaszcza z określonymi przepisami dekretu warszawskiego, u.g.n. czy Konstytucji są bezzasadne, bowiem są w oczywistej opozycji do ustaleń (oceny) wynikających z przywoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, nie znajdują również uzasadnienia w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy sporne nieruchomości (działki) położone są na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 roku w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy oraz uchwałą Nr 1X11/1667/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2018 roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st Warszawy - etap II, przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], na którym dopuszcza się lokalizowanie funkcji mieszkaniowej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Na części działki ewidencyjnej nr [...] zlokalizowany jest jeden z podstawowych, wyznaczonych ciągów pieszych [...] (w budowie), zapewniający komunikację pieszą z ulicą [...]. Pozostała cześć ww. działki ewidencyjnej to teren zieleni - związany integralnie z ciągiem pieszym. Natomiast na działce nr [...], w której skład wchodzi część dawnej nieruchomości hipotecznej, mieści się obecnie [...]. Powyższe wynika zwłaszcza z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy: pisma z dnia 21 maja 2020 r. Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], Urzędu Miasta Stołecznego Warszawa (Znak sprawy: SD-WS.III.6841.565.2018.MOL). Pismo z dnia 21 maja 2020 r. Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 389/10, 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 85/22, 22 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 433/23; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 545–552). W myśl art. 6 ust. 9c u.g.n. celem publicznym w rozumieniu jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. W realiach sprawy zauważyć trzeba za orzecznictwem NSA, że przepisy u.g.n. nie definiują pojęć użytych w art. 6 pkt 9c u.g.n., a zatem pojęcia te należy rozumieć zgodnie z językiem komunikacji powszechnej. Stąd też wykorzystywane na cele publiczne pozostają nie tylko tereny, dla których miejscowy plan wprost przewidział jedną z form zagospodarowania wskazaną w art. 6 pkt 9c u.g.n., posługując się określeniami zawartymi w tym przepisie, ale także publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej w sposób wskazany w tym przepisie. Za takim rozumieniem powyższej regulacji przemawiają względy systemowe i funkcjonalne. Konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz obciążający władze publiczne obowiązek ochrony środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), pozwalają wyprowadzić wniosek, iż dla realizacji podstawowych zasad ustrojowych, zwłaszcza na terenach miejskich, istotną rolę odgrywa zwiększenie powierzchni, o których stanowi art. 6 pkt 9c u.g.n. Wątpliwości interpretacyjne w tej materii powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (zob. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1742/22; 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 640/22). Powyższe ustalenia pozwalają potwierdzić Sądowi odwoławczemu trafność stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, które w przepisach art. 214a ust. 1 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 9c u.g.n. upatrywało podstawy prawnej odmowy przyznania skarżącemu kasacyjnie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, że zasadnie organy orzekające uznały, że brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do działki nr [...], na której zlokalizowane jest [...]. Słusznie Kolegium w tej części uznało, że obie wskazane podstawy - zarówno powołany przez Prezydenta m. st. Warszawy art. 6 pkt 6 u.g.n. jak i art. 214a ust. 1 pkt 7 u.g.n. mogły znaleźć zastosowanie co zaaprobował zaskarżony wyrok. W odniesieniu do gruntu stanowiącego część (dokładnie 18 m2) działki ewidencyjnej nr [...] miałaby to być budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85, 374, 695, 875 i 1086), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych. Natomiast punkt 7 art. 214a ust. 1 u.g.n. wskazuje na przeznaczenie nieruchomości na cele nauki, oświaty i kultury. Wbrew zapatrywaniu środka zaskarżania prawidłowo Sąd wojewódzki odmówił dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do pisma z dnia 4 marca 2022 r. uznając, że sprawa niniejsza została dostatecznie wyjaśniona, a zawnioskowane dowody pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu wskazać, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przy czym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy postulowany, (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona – przyjmująca uprzednio pasywną postawę – nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w ww. normie (przepisie), jest zatem wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego rozpoznawanej przez sąd sprawy (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 393–403). W okolicznościach niniejszej sprawy, co wynika z poczynionych wyżej ustaleń przez Sąd odwoławczy, wniosek nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dlatego wniosek o przeprowadzenie postulowanego dowodu nie mógł być uwzględniony, jak prawidłowo przyjął Sąd wojewódzki. Skarżąca kasacyjnie strona stwierdza we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok WSA zaaprobował w postępowaniu rozstrzygnięcie organu, które nie uwzględniało słusznego interesu stron postępowania oraz zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek miarodajnych dowodów popierających własne stanowisko zwłaszcza w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed organami. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jest to widoczne zwłaszcza wtedy, gdy dany środek dowodowy pozostaje w wyłącznej gestii strony, zaś dotychczasowe twierdzenia organu mają wystarczające oparcie w już zebranym materiale. W praktyce wynikająca z art. 77 § 1 k.p.a. określana jest mianem zasady koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. Z całą pewnością w okolicznościach sprawy organy zebrały materiał dowodowy, który był wystarczający i kompletny dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 114/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w tym art. 15 k.p.a. czy art. 107 § 3 k.p.a. Należy bowiem zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem, że wprawdzie uzasadnienie ostatecznej decyzji SKO jest zbyt lakoniczne, jednakże uznać należy w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, że organ Kolegium ustalenia dokonane przez Prezydenta m.st. Warszawy uznało za własne, a powyższe było bez wpływu na wynik sprawy. Tym samym, zrealizowana przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów sądowej ustawy procesowej w związku z konkretnymi przepisami prawa wskazywanymi przez stronę skarżącą kasacyjnie, w tym normy Konstytucji RP. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione i zasadnie został zastosowany art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.