I OSK 836/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1143/12 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn, akt III SA/Kr 1143/12 oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r, nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art, 39 i 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) przyznał J. J. zasiłek celowy w wysokości 200,00 zł na: pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia - w wysokości 100,00 zł oraz zakup żywności - w wysokości 100,00 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania J. J., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 773/10, oddalił skargę J. J. Sąd wskazał m.in., że SKO w sposób wystarczający uzasadniło potrzebę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, w głównej mierze ze względu na sytuację życiową skarżącego i brak w motywach wydanej przez organ I instancji decyzji, czym się on kierował orzekając o przyznaniu skarżącemu niskiej kwoty zasiłku. Wskazany w tej decyzji kierunek przyszłych działań organu I instancji jest korzystny dla skarżącego, a organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. J., wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r, sygn. akt ! OSK 2357/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Jak zauważył Naczelny Sygn. akt I OSK 836/13 Sąd Administracyjny, ocena zaskarżonej decyzji dokonana została przez Sąd Wojewódzki bez należytego rozważenia treści art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie NSA w stanie faktycznym sprawy trudno uznać za przekonującą argumentację Kolegium, a następnie Sądu, co do istnienia potrzeby przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Ponadto NSA zauważył, że Kolegium nie ustrzegło się od naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Z uzasadnienia jego decyzji nie wynika bowiem dlaczego, wobec dostrzeżonych braków w postępowaniu wyjaśniającym, organ odwoławczy nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 136 K.p.a. i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Argumentacja przytoczona przez Kolegium wskazuje, że organ ten swoje działanie ograniczył w istocie do funkcji kontrolnej, podczas gdy powinien sprawę rozpoznać merytorycznie w jej całokształcie. Jako nieusprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej NSA uznał naruszenie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Sąd wypowiadając się co do kryteriów, jakie muszą być brane pod uwagę przy określaniu wysokości przyznawanego świadczenia, poczynił trafną uwagę, że znaczenie ma także ilość posiadanych na cele pomocy społecznej przez organ środków finansowych, wielkość kwot rozdysponowanych, czy też ilość beneficjentów. W ramach wytycznych do dalszego orzekania, NSA wskazał, że Sąd Wojewódzki oceniając ponownie legalność zaskarżonej decyzji uwzględni po pierwsze - nie tylko ogólne wymogi procesowe, ale też reguły obowiązujące w postępowaniu prowadzonym przez organy pomocy społecznej, po drugie - ceie pomocy społecznej, a zwłaszcza charakter świadczenia, o które ubiega się skarżący. NSA zauważył również, że z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej jest kasacyjna decyzja organu odwoławczego, to Sąd musi uwzględnić okoliczność, że w dalszym toku sprawy wydane zostało kolejne rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji. Rzeczą więc Sądu Wojewódzkiego będzie rozważenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz ewentualne skorzystanie z uprawnienia orzeczniczego przewidzianego w art. 135 P.p.s.a. W wyroku zapadłym po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego od tego przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny, która pozwala na odstąpienie od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez ten Sąd (art. 190 P.p.s.a.). Po uchyleniu Sygn. akt I OSK 836/13 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. została bowiem w dniu [...] lipca 2010 r., po ponownym rozpoznaniu wniosku J. J., wydana decyzja przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Wójta, przyznająca skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 200 zł, na pokrycie części kosztów leków i leczenia - 100 zł oraz na zakup żywności 100 zł. Decyzja ta nie została przez J. J. zaskarżona i jest ostateczna, co ustalił Sąd na podstawie pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd, rozważając możliwość zastosowania przepisu art. 135 P.p.s.a., doszedł do wniosku, że brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., gdyż decyzja ta w ocenie Sądu jest zgodna z prawem i nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ I instancji w sposób prawidłowy wyważył pomiędzy indywidualnym interesem osoby ubiegającej się o pomoc a interesem społecznym, w którym wyraża się interes pozostałych obywateli, w tym także tych, którzy podobnie jak skarżący, także oczekują ze względu na swoją sytuację życiową pomocy od Państwa. Skarżący, objęty stałą pomocą ze strony Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], nie może jednakże domagać się przyznawania mu każdorazowo pomocy we wnioskowanej przez siebie wysokości z uwagi na ograniczone środki, jakimi dysponuje GOPS w [...]. Mając powyższe na uwadze, skoro stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie od stanu faktycznego przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja rozstrzygająca niniejszą sprawę, z którą to decyzją skarżący pogodził się, nie składając od niej odwołania, na mocy art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. Od powyższego wyroku J. J. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie następujących przepisów normujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 190 zd. 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postępowaniu o sygn. akt III SA/Kr 1143/12 wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r. wskutek błędnego przyjęcia, że stan faktyczny uległ w tej sprawie Sygn. akt I OSK 836/13 zmianie i w związku z tym błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny; * art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej u.o.p.s.) w zw. z art. 3 u.o.p.s. poprzez niezastosowanie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. nakazującej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w trakcie ponownej oceny legalności i zaskarżonej decyzji uwzględnić cele pomocy społecznej; * art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 zd. 1 u.o.p.s. poprzez niezastosowanie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r, nakazującej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w trakcie ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji uwzględnić szczególne reguły obowiązujące w postępowaniu prowadzonym przez organy pomocy społecznej; * art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 u.o.p.s. poprzez niezastosowanie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. nakazującej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w trakcie ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji uwzględnić charakter świadczenia, o które ubiega się skarżący. Zdaniem skarżącego, powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. zmiany stanu faktycznego skarga ponownie została oddalona. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej; P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Sygn. akt I OSK 836/13 przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – J. J. oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania - art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z art. 190 in principio P.p.s.a. - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, odstąpienie od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczeiny Sąd Administracyjny jest możliwe, jeżeli po wydaniu wyroku a przed ponownym jej rozpoznaniu przez Sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy {tak m. in. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1023/11, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. , sygn. akt II GSK 494/10, czy wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r, sygn. akt I OSK 1311/07). Taki sam pogląd wyrażono również w literaturze {patrz: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 475). Z przywołanych wyżej orzeczeń wynika, że zmiana stanu faktycznego powinna nastąpić po wydaniu wyroku przez Naczeiny Sąd Administracyjny a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazania. Z taką sytuacją w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie upatruje zmiany stanu faktycznego w tym, że po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydana została w dniu [...] lipca 2010 r., po ponownym rozpoznaniu wniosku J. J., decyzja Wójta Gminy [...] przyznająca skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 200 zł, na pokrycie części kosztów leków i leczenia - 100 zł oraz na zakup żywności - 100 zł. Jak trafnie podniesiono jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i co pozostaje w zgodzie z powołanym wyżej orzecznictwem, w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła taka zmiana stanu faktycznego sprawy, która uprawniałaby Sąd I Sygn. akt I OSK 836/13 instancji do odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r., na którą powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, została bowiem wydana jeszcze przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nawet jeszcze przed pierwszym rozpoznaniem sprawy przez Sąd I instancji. Wymieniona decyzja znajduje się w aktach administracyjnych. Wiedzą dotyczącą podjęcia tej decyzji dysponował Naczelny Sąd Administracyjny przy wydawaniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r, ponieważ w jego uzasadnieniu wskazał wyraźnie, że z uwagi na to, iż przedmiotem kontroli sądowej jest kasacyjna decyzja organu odwoławczego, Sąd ! instancji musi uwzględnić okoliczność, że w dalszym toku sprawy wydane zostało kolejne rozstrzygnięcie przez organ I instancji. Powyższe oznacza zatem, że stan faktyczny sprawy niniejszej w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w powołanym wyżej zakresie był przez cały ten czas taki sam. Tym samym za uzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej złożonej przez J. J. zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2357/11. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby przy ponownej ocenie legalności zaskarżonej decyzji uwzględnić reguły obowiązujące w postępowaniu prowadzonym przez organy pomocy społecznej oraz cele pomocy społecznej, a zwłaszcza charakter świadczenia, o które ubiega się skarżący. W istocie bowiem Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, nie dokonał w ogóle oceny - będącej przedmiotem skargi - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. do czego był zobowiązany. Zamiast tego Sąd I instancji, rozważając możliwość zastosowania art. 135 P.p.s.a., skupił swoją uwagę jedynie na ocenie zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Tymczasem ocena legalności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. powinna była zostać poprzedzona oceną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Tego zaś w sprawie niniejszej zabrakło, co uzasadnia również stwierdzenie, że Sąd I instancji w gruncie rzeczy nie rozpoznał Sygn. akt I OSK 836/13 skargi złożonej przez J. J. Powyższe uchybienia proceduralne, w tym naruszenie przepisu art, 190 P.p.s.a., uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną udzieloną przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.