I OSK 835/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 596/24 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r. nr SKO.PS.4040.1541.2023 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z 11 kwietnia 2023 r. nr PS.5102.33.2023.IS.

Wyrokiem z 14 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.K. (dalej także: "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej także: "organ II instancji") z 29 maja 2024 r. nr SKO.PS.4040.1541.2023. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 28 września 2018 r. nr SŚPO-4011-28/2018.AF Wójt Gminy K. przyznał R.K. zasiłek okresowy w wysokości 317 złotych miesięcznie w okresie od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r. Decyzją z tego samego dnia nr SŚPO-4012-76/2018.AF ten sam organ przyznał R.K. świadczenie pieniężne w wysokości 200 złotych z przeznaczeniem na zakup żywności. Decyzją z 11 kwietnia 2023 r. nr PS.5102.33.2023.IS Wójt Gminy K. orzekł, że świadczenia wypłacone we wrześniu 2018 r. (świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 200 złotych, zasiłek okresowy w kwocie 317 złotych) – łącznie 517 złotych są świadczeniami nienależnie pobranymi – zgodnie z art. 6 ust 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej: "ups") (pkt I decyzji), ustalił zwrot nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej tzn. świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 200 złotych oraz zasiłku okresowego w wysokości 317 złotych – łączna kwota świadczeń 517 złotych wypłaconych we wrześniu 2018 r. – zgodnie z art. 98 ups (pkt II decyzji) oraz orzekł zwrot nienależnie pobranych świadczeń w łącznej kwocie 517 złotych (pkt III decyzji). Po rozpoznaniu odwołania R.K. decyzją z 29 maja 2024 r. nr SKO.PS.4040.1541.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 3 i orzekło zwrot nienależnie pobranego świadczenia w łącznej kwocie 517 złotych na konto OPS w K. w terminie 30 dni od daty ostateczności decyzji (pkt 1 decyzji), w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 2 decyzji). W ocenie organu II instancji R.K. nie dopełniła obowiązku "niezwłocznego poinformowania" organu o zmianie sytuacji dochodowej osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej. Jak podała w trakcie postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, podjęła pracę zarobkową w Holandii w okresie od 6 sierpnia 2018 r. do 20 sierpnia 2018 r. W wyjaśnieniach z 9 maja 2022 r. roku R.K. oświadczyła, iż "nie czuje się winna, że nie poinformowała OPS, że kosztem zrujnowanego zdrowia zarobiłam pieniądze, które pozwoliły mi przeżyć i zaspokoić podstawowe potrzeby, m. in. zrobić remont, naprawić dach, wymienić ogrzewanie, zwłaszcza że nie miały żadnego wpływu na zmianę mojej sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej o czym mówi art. 109 ustawy o pomocy społecznej". W ocenie organu II instancji powyższe oświadczenie wskazywało na działanie celowe, a tym samym przyznane świadczenia są nienależnie pobrane. R.K. potwierdziła zapoznanie się z treścią przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, oświadczając, że podane w nim informacje są zgodne z prawdą, składając pod takim oświadczeniem swój podpis. O fakcie uzyskiwania dochodu nie poinformowała także organów w okresie późniejszym, występując o kolejne świadczenia. W tym przypadku świadomie zatajając informację o uzyskiwanych okresowo dochodach i wprowadzając organ w błąd co do swojej rzeczywistej sytuacji majątkowej. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby lub osób pobierających świadczenie. W sprawie brak było podstaw do umniejszenia kwoty dochodu o koszty utrzymania w Holandii i koszty transportu. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.K. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups określone zostały podmioty którym przysługuje prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91. Jednoznacznie ustawodawca wyraźnie określił w art. 8 ust. 3 i 4 tej ustawy zasady ustalania dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ups zgodnie z którym dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest przychód, czyli określone przysporzenie finansowe. Ustawodawca nie zdefiniował przychodu, ale traktuje go bardzo szeroko niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, które na podstawie odrębnych przepisów nie są kwalifikowane jako dochód. Z przepisu art. 8 ust. 3 ups wynikają zatem dwie zasady. Po pierwsze, przychodem w rozumieniu ustawy jest każdy rodzaj dochodu. Każda suma uzyskana przez beneficjenta, bez względu na źródło uzyskania. Po drugie, odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 ww. ustawy. Jednocześnie na stronie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b ups, tj. umożliwienie dokonania oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy. Zgodnie natomiast z art. 109 ups osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej stanowi świadczenie nienależnie pobrane zgodnie z art. 6 pkt 16 ups. Przy czym świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio stosownie do art. 98 ups. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organy administracji trafnie zwróciły uwagę, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 26 września 2018 r. wynikało, że R.K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe nie uzyskując żadnego dochodu. Jednocześnie organ I instancji ustalił na podstawie danych z Urzędu Skarbowego, iż R.K. uzyskiwała dochód w 2018 roku z tytułu prac dorywczych w Holandii w okresie od 6 sierpnia 2018 r. do 20 sierpnia 2018 r. w wysokości 4.474,13 złotych. Wezwana do złożenia wyjaśnień mających na celu ustalenie sytuacji dochodowej sama potwierdziła, iż w 2018 roku pracowała we wskazanym okresie (pismo z dnia 9 maja 2022 r.) zastrzegając, że po odliczeniu kosztów dojazdu i utrzymania w Holandii zarobiła 2.000 złotych. Tymczasem z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z 26 września 2018 r. wynika, że R.K. "nie uzyskuje żadnego innego dochodu. Jedynym dochodem jest otrzymywana pomoc z OPS w formie zasiłku okresowego i świadczenia na żywność". W takiej sytuacji organy trafnie stwierdziły, że świadczenia przyznane R.K. miały status nienależnie pobranych, gdyż nie poinformowania ona o zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiązała się z podstawą do przyznania świadczeń, do czego była zobowiązana zgodnie z treścią art. 109 ups. Taka kwalifikacja była zgodna z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, gdyż R.K. nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku i nie dokonała samodzielnie stosownego zgłoszenia, ani w trakcie wywiadu środowiskowego 26 września 2018 r., zgodnie z którym nie uzyskuje ona żadnego innego dochodu poza świadczeniami pobieranymi z pomocy społecznej. Także w okresie późniejszym nie poinformowała organu o zmianie, która wiązała się z podstawą do przyznania świadczeń zwracając uwagę na mało precyzyjny obowiązek "niezwłocznego poinformowania" organu o zmianie sytuacji dochodowej osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej. W takich okolicznościach organy administracji prawidłowo orzekły o obowiązku zwrotu świadczeń za wrzesień 2018 r. Składając skargę kasacyjną od powyższego wyroku R.K. zaskarżyła go w całości, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 ups, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że świadczenia pobrane przez skarżącą kasacyjnie miały charakter nienależnych, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem, że świadczenie to winno być zwrócone pomimo istnienia decyzji przyznającej świadczenia. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji, a ponadto o zasądzenie kosztów sądowych a także kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wskazując że w świetle materiałów zgromadzonych w aktach sprawy zarówno fakt uzyskiwania przez skarżącą kasacyjnie dochodów w okresie zasiłkowym jak i jej świadomość co do obowiązku informowania organu o każdej zmianie sytuacji dochodowej są niewątpliwe, co przesądza o nienależności pobranych świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, pomimo wadliwego sformułowania zarzutu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że powołany przez skarżącą kasacyjnie jako naruszony przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa nie był w sprawie stosowany, albowiem podstawą prawną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oddalającego skargę był art. 151 ppsa. W ramach zarzutów kasacyjnych dopuszczalne jest powołanie wyłącznie przepisów które zostały w sprawie zastosowane, a nie tych które w ocenie strony powinny zostać zastosowane. Ponadto należy zauważyć, że zarzut został błędnie sformułowany jako naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 ups. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz wyjaśnić, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1142/10). Skarżąca kasacyjnie ani w podstawach kasacyjnych ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała jednak na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu którychkolwiek dyrektyw wykładni. Nie było w sprawie sporne, że na datę istotną w sprawie skarżąca kasacyjnie nie poinformowała organu o zmianie swojej sytuacji materialnej i uzyskanym z pracy w Holandii dochodzie, pomimo istnienia takiego obowiązku. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że świadczenie uzyskane na podstawie przekazanych organowi informacji – nie zawierających wzmianki o powyższym dochodzie – jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ups a wywody skargi kasacyjnej nie dotyczą omawianego zagadnienia. Wykładnia przepisu art. 98 ups także nie była w sprawie sporna, nie ulega wątpliwości, że zgodnie z tym przepisem świadczenie nienależnie pobrane – w rozumieniu art. 6 pkt 16 ups – podlega zwrotowi, tak też powyższy przepis zrozumiał Sąd I instancji i rozumienia tego skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja zmierza w istocie do wykazania, że w realiach sprawy niezasadne było zastosowanie art. 98 ups i orzeczenie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w formie błędnej wykładni stanowi o jego poważnej wadliwości. W świetle uchwały I OPS 10/09 nie dochodzi jednak do automatycznego zdyskwalifikowania tak wadliwie sformułowanego zarzutu. Analiza argumentacji powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala ustalić zakres zaskarżenia, prowadząc do wniosku że postawiony zarzut w istocie dotyczy błędnego zastosowania art. 98 ups poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w realiach sprawy dopuszczalne było zastosowanie tego przepisu i orzeczenie o zwrocie wypłaconych świadczeń. Tak zrekonstruowany zarzut może podlegać rozpoznaniu. Rozpoznając zarzut w takich granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej jest prawidłowe. Zauważyć bowiem należy, czego nie dostrzegły ani organy administracji publicznej ani Sąd I instancji, że obecnie w obrocie prawnym pozostają sprzeczne ze sobą decyzje co do przyznania skarżącej kasacyjnie świadczeń z pomocy społecznej oraz co do zobowiązania do zwrotu tych samych świadczeń – za ten sam okres zasiłkowy. Tego rodzaju sytuacja nie jest dopuszczalna, albowiem jak długo decyzja przyznająca świadczenie pozostaje w obrocie prawnym, wywołuje ona wynikający z niej skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane tym rozstrzygnięciem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1755/11). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że okres zasiłkowy określony w decyzji przyznającej już upłynął. Skoro w pierwotnej decyzji przyznającej stronie określone uprawnienie prawomocnie określono, że przesłanki do jego przyznania zostały spełnione, nie może jednocześnie funkcjonować w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca, że w dacie wydania poprzedniej decyzji uprawnienie to stronie nie przysługiwało. Z tego właśnie względu warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Procedowanie w sprawach świadczenia nienależnie pobranego powinno być zatem co do zasady dwuetapowe – w pierwszej kolejności należy zweryfikować decyzję przyznającą świadczenie, które okazało się nienależne, w drugiej – określić zasady jego zwrotu. Dopóki decyzja co do uchylenia prawa do świadczenia nie jest ostateczna, brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie na podstawie decyzji je przyznającej jest świadczeniem nienależnym (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2025, art. 98). W celu zobowiązania skarżącej kasacyjnie do zwrotu nienależnych – w ocenie organów – świadczeń, w pierwszej kolejności należało przeprowadzić postępowanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających kwestionowane świadczenia, z uwagi na wykrycie nowych okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy. Dopiero w następnej kolejności uzasadnione było prowadzenie postępowania o zwrot wypłaconych zasiłków (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 882/22). Wydając decyzję zobowiązującą do zwrotu świadczeń bez wcześniejszego uchylenia decyzji przyznających te świadczenia organy obu instancji naruszyły art. 98 ups poprzez jego błędne zastosowanie w realiach sprawy, co następnie wadliwie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Z tych względów na podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 193 ppsa uchylił także wydane w obu instancjach decyzje – i dlatego orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku, ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zastosują się do przedstawionego stanowiska co do prawidłowego prowadzenia postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 ppsa.