I OSK 834/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Rejonowego w Dzierżoniowie skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 136/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 20 grudnia 2019 r. nr SKO 4103/531/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 136/20, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 20 grudnia 2019 r., nr SKO 4103/531/2019, w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.: a) art. 106 § 3 w zw. z art. 54 § 2 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez zaniechanie ustalenia w sposób należyty stanu faktycznego, mającego wpływ na wynik sprawy; b) art. 7, art. 11, art. 78, art. 79a oraz art. 80, 81, 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), poprzez niedochowanie obowiązku informacyjnego, brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, a także nienależyte uzasadnienie wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń lub twierdzeń niezgodnych z obowiązującym stanem prawnym i orzecznictwem, bądź wniosków sprzecznych z przedstawionym stanem faktycznym, np. bez respektowania stanowiska przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, c) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności, które to działanie narusza także art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako "u.p.s.") poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, b) zastosowanie nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 103 ust. 2 ustawy - umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej nie ma charakteru umowy adhezyjnej, w której wysokość opłaty organ określa władczo, a strona może wyłącznie zaakceptować zaproponowane warunki i przystąpić do umowy lub zrezygnować z jej zawarcia; z brzmienia tego przepisu wynika, że organ "ustala" ze stroną umowy wysokość opłaty, natomiast ze skarżącą od 1 kwietnia 2011 r. (od dnia "niekomercyjnego" umieszczenia matki skarżącej w DPS) nikt wysokości tej opłaty nie ustalał, mimo wniosków skarżącej w tej sprawie, c) błędne przyjęcie, że skarżąca, jako osoba spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., nie powinna być informowana na bieżąco o każdej zmianie kwoty jej odpłatności za pobyt matki w DPS, poprzez sporządzanie kolejnych aneksów zgodnie z zapisami umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., d) błędne przyjęcie, że przedstawione przez OPS wyliczenia mają oparcie w obowiązujących przepisach i umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Powyższe uwagi na temat konstrukcji skargi kasacyjnej były konieczne ze względu na to, że rozpoznawana skarga kasacyjna jest obarczona istotnymi mankamentami. Autor skargi kasacyjnej przedstawił szeroko okoliczności sprawy wskazujące w jego ocenie na naruszenie przepisów prawa przez organy administracji oraz przez Sąd pierwszej instancji, ale nie powiązał w wystarczającym stopniu poszczególnych okoliczności sprawy z powołanymi w petitum skargi kasacyjnej konkretnymi regulacjami p.p.s.a., u.p.s. i k.p.a. Tym samym, analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjne. Czyni to często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu skarżącej. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie zastała także niejednokrotnie przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wadliwa konstrukcja skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpatrzenia zawartych w niej zarzutów, jakkolwiek niedostatki skargi kasacyjnej zmniejszają jej skuteczność jako instrumentu kontroli zaskarżonego orzeczenia. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej przedstawiając argumentację na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślił, że w ocenie Skarżącej zasadniczym naruszeniem przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi było zaniechanie ustalenia w sposób należyty stanu faktycznego. Zastrzegł przy tym, że obowiązkiem Sądu było przeprowadzenie ponownej analizy materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i sposobu wnioskowania przez SKO, aby było możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Na tym tle zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie dopatrzył się tego, że nie przesłano Sądowi kompletnych akt sprawy, a Sąd powinien w tego rodzaju sytuacji uzupełnić materiał dowodowy z urzędu zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem tylko kompletne akta sprawy pozwalają uznać sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Ponadto zarzucił Sądowi, że nie dostrzegł wielu innych uchybień w zakresie postępowania dowodowego, których dopuściły się organy w rozpoznawanej sprawie. Należy wyjaśnić w tym miejscu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 lutego 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wr 527/18 uchylił decyzje organu I i II instancji wydane w sprawie ustalenia wysokość należności podlegającej zwrotowi przez stronę z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miejską Dzierżoniów za pobyt matki w DPS w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Dzierżoniowa z 14 października 2019 r. zostały wydane w wyniku ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lutego 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wr 527/18. Należy również zauważyć, że sprawa stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności pkt 3 decyzji z 21 marca 2011 r., zobowiązującego stronę do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. SKO decyzją z 23 sierpnia 2018 r., Nr SKO 4103/283/2017, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 21 marca 2011 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy decyzję własną (decyzja z 9 października 2017 r.). Sąd I instancji wyrokiem z 15 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 16/18, oddalił skargę, a NSA wyrokiem z 11 października 2018 r. o sygn. akt I OSK 1940/18 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez stronę. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku NSA z 11 października 2018 r. o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 21 marca 2011 r. w zakresie określonym w tym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 19 lutego 2019 r. stwierdził, że nie budziło wątpliwości istnienie po stronie skarżącej obowiązku partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej, wynikającego z zawartej przez nią umowy z dnia 21 marca 2011 r. Ponad wszelką wątpliwość ustalono również, że strona nie wywiązała się z tego obowiązku. W związku z tym organ pomocy społecznej uiszczający zastępczo za skarżącą należne opłaty miał prawo domagać się od niej ich zwrotu na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. Sąd wskazał następnie, że organ winien dokonać starannej weryfikacji opłat biorąc pod uwagę faktycznie uiszczone kwoty zarówno przez gminę, jak i samą mieszkankę, z uwzględnieniem okresów jej nieobecności w placówce. Formułując wskazania co do dalszych czynności Sąd stwierdził, że wynikają one wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku, które organ pierwszej instancji będzie zobowiązany uwzględnić w toku ponownie prowadzonego postępowania. W szczególności będzie on zobligowany do zebrania materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie faktycznych okresów pobytu matki skarżącej w placówce opiekuńczej, powodów jej nieobecności i rozliczeń, jakie z tego tytułu nastąpiły. Następnie organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni stronie skarżącej przesłanki, jakimi kierował się orzekając. Należy podkreślić, że w tym stanie sprawy zakres postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji, jest ograniczony do ustalenia ww. okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia wysokości opłat, do których zwrotu jest zobowiązana skarżąca. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. może być poddany ocenie wyłącznie w takim zakresie, w jakim organy miały przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lutego 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wr 527/18. Na tym etapie postępowania nie ma podstaw do dokonywania ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności, które zostały już przesądzone w orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących rozpoznawanej sprawy. Tym niemniej strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzuty dotyczące okoliczności, które zostały już wcześniej przesądzone. Zarzuty te nie mogą być zatem uznane za zasadne. Sąd pierwszej instancji przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazał, że w aktach administracyjnych znajdują się m.in.: zestawienie stanu księgi głównej Domu Pomocy Społecznej w B. opłat wnoszonych przez matkę strony w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. oraz rachunki obejmujące wpłaty dokonywane przez organ I instancji za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w B. matki strony za okres od 1 stycznia do 31 sierpnia 2013 r. Wskazano również, że zgodnie z art. 74 ust. 2 z dnia 29 września 1994r. ustawy o rachunkowości, rachunki za pobyt w DPS za rok 2011 przechowywane były przez organ I instancji do końca 2017 r., zaś za rok 2012 do końca 2018 r. W aktach sprawy znajduje się również pismo z 10 lipca 2019 r. o wysokości opłat, jakie poniósł Ośrodek Pomocy Społecznej w Dzierżoniowie za pobyt matki strony w Domu Pomocy Społecznej w B., podpisane przez główną księgową Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzierżoniowie, oraz pismo Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w B. z 14 maja 2019 r. potwierdzające fakt opłacania przez organ I instancji różnicy między pełnym kosztem utrzymania, a odpłatnością wnoszoną przez matkę skarżącej. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że zestawienie dowodów księgowych, podobnie jak zestawienia dołączone do pism Domu Pomocy Społecznej w B., bez dołączenia wymienionych tam dowodów księgowych, nie mogą być uznane za dokument dowodowy w sprawie, gdyż nie jest możliwe ustalenie treści tych dowodów, a tym bardziej sporządzenie na ich podstawie zestawień potwierdzonych za zgodność ze stanem faktycznym, który jest nie do ustalenia. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak bowiem stanowi art. 77 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z art. 77 § 1 k.p.a. nie można zatem wywieść, że ww. dokumenty nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, dlaczego ww. dokumenty, rozpatrywane w kontekście całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie mogą być uznane za wiarygodne dowody w sprawie. Należy w tym miejscu wskazać, że nie ma przeszkód dla uznania za wiarygodny dowód dokumentu sporządzonego po upływie kilku lat od zdarzeń, których ten dokument dotyczy. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. ma następujące brzmienie: "§ 2. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula oraz skargę na decyzję wydaną przez ministra właściwego do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania odpowiednio przez ministra właściwego do spraw zagranicznych albo konsula." Skoro powyższy przepis formułuje obowiązki organu, którego działanie lub zaniechanie stało się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to przepis ten nie mógł z natury rzeczy zostać naruszony przez sąd administracyjny. Na marginesie należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko w kwestii zarzutu skarżącej, że akta sprawy są niekompletne i wskazał, dlaczego zarzut ten uznał za nieuzasadniony. W skardze kasacyjnej nie odniesiono się do stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tej kwestii. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie normuje zagadnienia uzupełnienia materiału dowodowego. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że przepis ten nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I OSK 890/20). Stwierdza się również, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy (wyrok NSA z 12 lipca 2023 r, III OSK 7600/21). Należy w tym miejscu wyjaśnić, że dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a. jako przesłance zamknięcia rozprawy, nie zależy od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Pojęcie to oznacza natomiast stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja/postanowienie odpowiada prawu, czy też nie. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Należy mieć na względzie, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 4909/21). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca kasacyjnie (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10). W skardze kasacyjnej nie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału, niż ten, który jest w aktach sprawy. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być zatem uznany za zasadny. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił zarzutów naruszenia art. 8, art. 11, art. 78, art. 79a, art. 80, art. 81 i art. 81a k.p.a., co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tych zarzutów. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 61 u.p.s. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego jest niestarannie sformułowany. Przepis ten składa się z 10 ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. W świetle zaś art. 174 p.p.s.a zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem Sąd nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., II FSK 1508/13; wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 i cytowane tam orzecznictwo). Zarzut ten nie nadawał się zatem do rozpoznania. Zarzut zastosowania nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s. nie został uzasadniony, co czyni niemożliwym odniesienie się do niego. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca, jako osoba spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., nie powinna być informowana na bieżąco o każdej zmianie kwoty jej odpłatności za pobyt matki w DPS, poprzez sporządzanie kolejnych aneksów zgodnie z zapisami umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jest niezrozumiały. Nie wiadomo bowiem, naruszenie jakiego przepisu zarzuca autor skargi kasacyjnej. Odniesienie się do tego zarzutu jest niemożliwe. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że przedstawione przez OPS wyliczenia mają oparcie w obowiązujących przepisach i umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jest niezrozumiały. Należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 19 lutego 2019 r. przesądził o tym, że istnienie po stronie skarżącej obowiązku partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej wynika z zawartej przez nią umowy z 21 marca 2011 r. Strona nie może zatem na obecnym etapie kwestionować istnienia ww. obowiązku. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że istnieje różnica pomiędzy opłatą zastępczą a zobowiązaniem własnym gminy. Przypomnieć zatem należy, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność, zatem obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. ma charakter akcesoryjny. Obowiązek gminy wnoszenia opłat powstaje zatem wyłącznie wówczas, gdy pełna odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej nie została poniesiona przez mieszkańca domu, albo łącznie przez mieszkańca domu oraz osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., ewentualnie również przez inne osoby. Nie ma podstaw do twierdzenia, że na gminie istnieje zobowiązanie własne w zakresie wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, mające charakter samoistny w stosunku do zobowiązania osób wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w treści art. 62 ust. 2 pkt 3 u.p.s., zgodnie z którym gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Podobnie wniesienie opłaty przez inne osoby powoduje zmniejszenie wysokości opłaty wnoszonej przez gminę (art. 61 ust. 2b u.p.s.). Wskazać również należy, że argumentacja strony skarżącej kasacyjnie dotycząca poprawności wyliczeń wysokości opłaty nawiązuje do regulacji prawnych oraz rozstrzygnięć dotyczących zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt matki w DPS. Należy stwierdzić, że inny jest zakres postępowania o zwolnienie z opłat, a inny – postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i zobowiązania skarżącej do opłacania kosztów pobytu w wysokości różnicy wynikającej pomiędzy opłatą ponoszoną przez matkę skarżącej, a kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zaprezentowana w skardze kasacyjnej krytyka rozstrzygnięć w sprawie o zwolnienie z opłat, w tym krytyka wyroku NSA z 1 lutego 2017 r. o sygn. akt I OSK 1600/15, nie może odnieść pożądanego skutku w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634).