I OSK 81/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1339/22 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1339/22 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zarzucając: 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 (powinno być ust. 2a) pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że adresatem przywołanej normy poza osobami wskazanymi w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy mogą być – w oderwaniu od tytułu prawnego do nieruchomości - również podmioty posiadające interes prawny 2) Naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie co do istoty sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewskazanie przepisu prawa materialnego, którego naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący posiada przymiot strony; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji zbyt rygorystycznie i błędnie przyjęły, że skarżący w sposób oczywisty nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji. W konkluzji wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi poza rozprawą, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzoną osobiście wniósł J.B. wnosząc o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.). Jeżeli postępowanie w tego rodzaju sprawie ma być wszczęte na wniosek zainteresowanego podmiotu, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego. Zgodnie art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, z czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek Jeżeli organ już na etapie wstępnej oceny wniosku o wszczęcie postępowania stwierdzi, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Stwierdzenie w toku postępowania braku interesu prawnego u wnioskodawcy powoduje natomiast konieczność wydania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w całości. Ocena posiadania przez wnioskodawcę statusu strony jest dokonywana poprzez analizę okoliczności prawnych sprawy i ocenę, czy wynika z nich istnienie interesu prawnego wnioskodawcy w danej sprawie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie i ocenę, czy z przepisów tych wynika, że interes danej osoby może zostać zakwalifikowany jako interes prawny. Niekiedy ustawodawca eliminuje konieczność dokonywania tego rodzaju zabiegów interpretacyjnych wskazując wprost podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania w sprawach danego rodzaju. Mówiąc inaczej, jedynie podmioty wskazane w przepisie posiadają interes prawny w sprawach danego rodzaju i jedynie one są uprawnione do żądania wszczęcia postępowania w sprawach danego rodzaju. Inne podmioty nie posiadają wówczas interesu prawnego w sprawach danego rodzaju, nawet jeżeli za uznaniem posiadania przez nie interesu prawnego przemawiają ważne względy. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zostali wskazani właściciele nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stwierdzenie, że wszczęcia postępowania aktualizacyjnego żąda podmiot, który nie zalicza się do podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oznacza, że wnioskodawca taki nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednak w praktyce okoliczności prawne i faktyczne dotyczące danej nieruchomości mogą być bardziej prawnie skomplikowane, np. w sytuacji gdy nieruchomość gruntowa jest przedmiotem współwłasności, w tym przypadku współwłasności ułamkowej, a taka sytuacja wymaga dokonania właściwej wykładni powołanych wyżej przepisów. Jak wynika z okoliczności rozpoznawanej sprawy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] z obrębu [...] położona przy ul [...] w W. jest przedmiotem współwłasności ułamkowej wnioskodawcy J.B. i C.B.. Jak wskazuje wnioskodawca w 1978 r. w budynku usytuowanym na przedmiotowej działce w drodze aktu notarialnego wyodrębniono hipotecznie dwa lokale mieszkalne, lokal nr 1 położony na parterze budynku o pow. 100,27m2, którego właścicielem jest C.B. i lokal nr 2 położony na piętrze budynku o pow.109,04m2, którego właścicielem jest wnioskodawca J.B. Właściciele obu lokali są współwłaścicielami zarówno części wspólnych budynku, jak również nieruchomości gruntowej na której przedmiotowy budynek jest posadowiony. Nadto na przedmiotowej nieruchomości gruntowej znajdują się takie budynki jak garaż zbudowany w 1963 r. o pow. zabudowy 27m2, oraz parterowe budynki użytkowe wybudowane w 2005 r. o powierzchni użytkowej 79m2 i 41m2, które bezpośrednio przylegają do parteru głównego budynku. Budynki użytkowe, które zostały wybudowane na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności ułamkowej dzielą los prawny gruntu, czyli też są przedmiotem współwłasności ułamkowej (o ile współwłaściciele nie dokonali zniesienia współwłasności, częściowego zniesienia współwłasności). Natomiast ze znajdującego się w aktach Zaświadczenia Nr 1211/2012 z dnia 4 grudnia 2012 r. Prezydenta m.st. Warszawy wynika, że lokal niemieszkalny wskazany w załączniku graficznym do niniejszego zaświadczenia o przeznaczeniu gastronomiczno-handlowym nr 1"[...]" usytuowany na parterze budynku przy ul [...] jest samodzielnym lokalem w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Na tej podstawie organ prowadzący ewidencję dokonał zmiany we wpisie w ewidencji budynków dotyczącej lokalu nr 1 i w miejsce powierzchni 100,27m2 wpisał 199,67m2. Konsekwencją wprowadzonej zmiany w ewidencji dotyczącej powierzchni lokalu nr 1 była zmiana wpisu w księdze wieczystej nr [...] dotyczącej lokalu nr 1 i w miejsce dotychczasowej powierzchni 100,27m2 wpisano 199,67m2. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych wnioskodawca J.B. właściciel lokalu nr 2 i współwłaściciel budynku w którym znajduje lokal nr 2 i lokal nr 1, współwłaściciel nieruchomości gruntowej oraz współwłaściciel budynków użytkowych znajdujących się na będącej przedmiotem współwłasności nieruchomości gruntowej wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na wycofaniu wprowadzonej zmiany dotyczącej powierzchni lokalu nr 1, tj. powierzchni 199,67m2. W takich okolicznościach organ na podstawie art. 61a k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, uzasadniając, że J.B. nie posiada legitymacji do składania wniosku o aktualizację w zakresie dotyczącym lokalu nr 1, bowiem nie spełnia wymogów z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tzn. nie jest właścicielem. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę wniesioną przez J.B. zasadnie uznając, że skarżący posiada interes prawny w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji. Z tym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. W okolicznościach tej sprawy nie można zgodzić się z stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, iż Sąd naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 (powinno być ust. 2a) pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że adresatem przywołanej normy poza osobami wskazanymi w art. 20 ust. 2 pkt 1 mogą być – w oderwaniu od tytułu prawnego do nieruchomości – również podmioty posiadające interes prawny. Należy bowiem wyraźnie zwrócić uwagę, że lokal nr 1 o pow. 100,27m2 (tak jak i lokal nr 2 o pow. 109,04m2) stał się odrębną nieruchomością lokalową na podstawie aktu notarialnego z 1978 r., a właściciel tego lokalu wraz z właścicielem lokalu nr 2 są nadal współwłaścicielami części wspólnych budynku, jak również nieruchomości gruntowej na której przedmiotowy budynek jest posadowiony, jak również są współwłaścicielami budynków użytkowych znajdujących się na tej nieruchomości. W takiej sytuacji zasadne jest pytanie o podstawę prawną w oparciu o którą doszło do zmiany dotychczasowych stosunków prawnych pomiędzy właścicielami lokali nr 1 i nr 2, a równocześnie współwłaścicielami nieruchomości gruntowej i usytuowanych na nich budynków użytkowych. Takiej podstawy prawnej organ nie wskazał, tym samym wprowadzając zmianę dotyczącą powierzchni lokalu nr 1 z 100,27m2 na 199,67m2 musiało to nastąpić z naruszeniem zasad dotyczących współwłasności w tym przypadku część budynków użytkowych będących przedmiotem współwłasności została włączona do lokalu nr 1. W takich okolicznościach interes prawny wnioskodawcy J.B. wynika z bycia współwłaścicielem nieruchomości gruntowej i współwłaścicielem budynków użytkowych, albowiem wpis dotyczący powierzchni lokalu nr 1 bezpośrednio wpływa na jego prawa jako współwłaściciela nieruchomości, a więc dotyczy prawa własności. Przyjęcie odmiennej wykładni, w takich okolicznościach jak w rozpoznawanej sprawie prowadziłoby do skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania, bo naruszających podstawowe zasady regulujące stosunki współwłasności ułamkowej. Niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego powoduje, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.