I OSK 808/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 82/25 w sprawie ze sprzeciwu D. B. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 82/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw D. B. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 grudnia 2024 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu wobec stwierdzenia, że właściwym było wydanie przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzji kasacyjnej, na mocy której uchylono decyzję Wojewody Wielkopolskiego w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy w sprawie spełniona została przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, który w uzasadnieniu ww. zarzutu odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 711/09, z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Warszawie w sprawie o sygn. akt I C 1240/19 jest złożenie oświadczenia woli przeniesienia własności nieruchomości i ustalenie wartości nieruchomości, zasadnym jest zawieszenie postępowania administracyjnego, podczas którego w celu wypłaty odszkodowania również niezbędne jest ustalenie wartości nieruchomości. Nie ma zatem znaczenia, że odszkodowanie ma zostać wypłacone z tytułu szkód powstałych na działce, gdyż zarówno przy ustalaniu odszkodowania z tytułu powstałych szkód, jak i odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności niezbędnym czynnikiem jest ustalenie wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego, który w toku postępowania został wydany w sposób budzący szereg wątpliwości i zastrzeżeń. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy jednoczesnym braku możliwości jej skutecznego zakończenia, prowadzi w praktyce jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego oraz generowania dodatkowych czynności procesowych, które - na obecnym etapie - pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, 2) uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku w całości, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw D. B. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii, który Sąd I instancji oddalił, to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Odnosząc się do jedynego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. zwrócić trzeba uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21, z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2736/23 oraz z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 53/25). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącego kasacyjnie od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 grudnia 2024 r. Przedmiotową decyzją organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania D. B., orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 50.513 zł na rzecz skarżącego z tytułu powstałych szkód i z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w gminie Tarnowo Podgórne, obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha w wyniku realizacji inwestycji polegającej na budowie dwutorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV [...], a także zobowiązującej P. S.A. do wypłaty odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który podważył zgodność z prawem operatu szacunkowego z dnia 28 września 2023 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego B. N. będącego podstawą ustalenia odszkodowania. Sąd zgodził się przy tym z Ministrem, że wątpliwości budzi niejednoznaczne określenie przez rzeczoznawcę majątkowego dat istotnych w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania. Dodatkowo Sąd wskazał, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu 28 września 2023 r., a zatem utracił on ważność w dniu 28 września 2024 r. Zaistniały więc postawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., gdyż istnieje konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w celu ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...]. Powyższego stanowiska nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, albowiem jej autor, podnosząc zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a., stwierdził że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ przed Sądem Okręgowym w Warszawie w sprawie o sygn. akt I C 1240/19 toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli przeniesienia własności nieruchomości. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Nie chodzi o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 1986/20). W rozpoznawanej sprawie dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości kwestia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w powyższym rozumieniu nie wystąpiła, organ mógł zatem prowadzić postępowanie i wydać decyzję w tym przedmiocie. Wyjaśnić trzeba, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 lipca 2019 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie dwutorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV relacji [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 25 marca 2020 r., a dla działki tej Sąd Rejonowy w Poznaniu – Stare Miasto V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą numer [...]. Na podstawie wpisów zawartych w dziale II księgi wieczystej, Minister Rozwoju i Technologii ustalił, że właścicielem przedmiotowej działki jest D. B., zaś wynik postępowania przed sądem powszechnym zainicjowanego pozwem skarżącego kasacyjnie, dotyczącej roszczenia, o którym mowa w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311) nie stanowi materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania, a tym samym nie warunkuje możliwości jej merytorycznego zakończenia. Z przedstawionym poglądem należy się zgodzić, gdyż ustalając odszkodowanie organ powinien kierować się istniejącym stanem w zakresie ujawnionych praw własności oznaczonej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że w toku postępowania nie można dokonywać odmiennych ustaleń od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że aby w niniejszej sprawie przyjąć istnienie przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. konieczne było wykazanie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, charakteryzującym się tym, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd czy organ wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza jednakże treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania prowadzone było w trybie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1680 ze zm.) w związku z art. 124a, art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.". Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r., w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, oznaczonych zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 22 ust. 1). Przepisy art. 124 ust. 4-7 u.g.n. stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy (art. 22 ust. 3). W myśl zaś art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód zatem jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Mając na uwadze treść powołanych przepisów należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w sprawie o sygn. akt I C 1240/19 nie stanowiło zagadnienia wstępnego, które stanowiłoby podstawę do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie i skutkowało koniecznością zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mianowicie wydanie wyroku przez sąd powszechny w żadnym stopniu nie warunkuje rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania bowiem będąc związanym treścią działu II księgi wieczystej i wynikającego z niego domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, kierował się ustalonym i wyjaśnionym stanem prawnym nieruchomości. Ponadto, jak właściwie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na działce nr [...] z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości na rzecz jej aktualnego właściciela, a nie obejmuje odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności ww. nieruchomości. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca sygn. akt I OSK 711/09 zauważyć należy, że zapadł on w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia odniesiono się bowiem do możliwości zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęcie działek budowlanych pod drogę publiczną w przypadku toczącego się postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Z taką sytuacją jednakże nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. jest niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.