I OSK 1446/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2053/19 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 12 lipca 2019 r. nr DLI-VI.4615.116.2019.AR(DLI-IX) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. J. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2020 r. I SA/Wa 2053/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) z 12 lipca 2019 r. nr DLI-VI.4615.116.2019.AR(DLI-IX) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 8 lutego 2019 r. nr 622/2019; 2. zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 12 lipca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania Z.J. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 lutego 2019 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o ustaleniu odszkodowania kwocie [...] zł na rzecz Z. J. i K. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie O., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S17 (pkt 1), o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu jej wydania w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pkt 2) oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2 na rzecz Z. J. i K. J., w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. Wskazana wyżej nieruchomość decyzją Wojewody Mazowieckiego z 29 marca 2018 r. nr 9/11/2018 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S17. Decyzja ta stała się ostateczna 11 stycznia 2019 r. Zgodnie z treścią KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Otwocku, przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność Z. J. i K. J., na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W dziale III ujawniono ograniczone prawo rzeczowe - prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] w obrębie [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Dział IV nie zawierał wpisów. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Minister przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474; dalej: specustawa drogowa) i zaznaczył, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego w dniu 12 lipca 2018 r., przez rzeczoznawcę majątkowego Z. Ś. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że działka nr [...] usytuowana jest w części wschodniej miasta O., w rejonie W. M., przy drodze gruntowej ul. P.. Działka została wydzielona z nieruchomości niezabudowanej, odłogowanej. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na działce nie występowały naniesienia budowlane ani składniki roślinne. Otoczenie nieruchomości stanowią niezabudowane tereny rolno-leśne. Dojazd możliwy jest drogą gruntową, działka nie ma dostępu do sieci infrastruktury technicznej. Jednocześnie biegły wyjaśnił, że ograniczone prawo rzeczowe ujawnione w dziale III księgi wieczystej jest wykonywane w części nieruchomości pozostającej przy właścicielu, zatem nie wpływa na wartość przedmiotu wyceny. Badając przeznaczenie wycenianej działki rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej Otwocka z 3 września 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego po obu stronach S. na odcinku przebiegającym przez miasto Otwock, jest ona położona na obszarze oznaczonym symbolem B1RP/RL - tereny upraw rolnych, tereny lasów, w strefie położnej po południowej stronie S. obejmującej: tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej i aktywizacji gospodarczej oparte na dobrze skomunikowanym obszarze utworzonym przez istniejące i projektowane elementy układu uliczno-drogowego. Celem rozważenia możliwości zastosowania zasady korzyści, rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu rolno-leśnym oraz nieruchomości przeznaczonych i nabywanych pod drogi. Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu rolno-leśnym kształtują się w przedziale od 13,08 zł/m2 do 36,32 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 22,06 zł/m2, natomiast ceny gruntów przeznaczonych pod drogi kształtują się na poziomie od 45,00 zł/m2 do 145,00 zł/m2 przy średniej cenie 94,42 zł/m2. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdził, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, czyli wartość przedmiotu wyceny dla celu odszkodowania należy określić według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, uwzględniając tzw. zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Minister przytoczył treść art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 135 ust. 1 u.g.n., § 36 ust. 1 i ust. 4 oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie) i zaznaczył, że ocena operatu szacunkowego z 12 lipca 2018 r., w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzony operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, że przedmiotowa działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny rolno-leśne, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowego określenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił przeznaczenie na podstawie zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości wydanego przez Prezydenta Miasta Otwocka z 6 lipca 2018 r., stanowiącego załącznik do operatu szacunkowego. Treść operatu szacunkowego odpowiada treści przywołanego dokumentu. Brak jest zatem podstaw by kwestionować ustalenia poczynione w tym zakresie. Minister zaznaczył ponadto, że twierdzenia strony, że wyceniana nieruchomość położona jest w strefie B, w której, zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Otwocka z 3 września 2002 r., wszystkie określone liniami rozgraniczającymi tereny na rysunku planu są opisane kodem literowo-cyfrowym rozpoczynającym się na literę B, obejmującą tereny po południowej stronie S., przeznaczone pod rozwój budownictwa mieszkaniowego i aktywizację gospodarczą. Należy jednak pamiętać o poczynionym zastrzeżeniu, że szczegółowe ustalenia dla strefy B zawarte są w § 4. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1.1 dla poszczególnych terenów opisanych kodem numeryczno- literowym, obowiązują regulacje rysunku planu m.in. w zakresie przeznaczenia i funkcji terenu. Powyższe oznacza, że przeznaczenie terenu może być ustalone dopiero na podstawie rysunku planu, czego dokonał prawidłowo rzeczoznawca majątkowy. Brak jest zatem podstaw do ustalania przeznaczenia konkretnych działek w oparciu o ogólny opis strefy, w której nieruchomość jest zlokalizowana. Zdaniem Ministra na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty strony dotyczące nieprawidłowej oceny skali cech rynkowych wycenianej działki. Odnosząc się szczegółowo do zastrzeżeń strony w tym zakresie stwierdził w konkluzji, że jeśli strona miała zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego była uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Przechodząc do omówienia kwestii powiększenia odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie Wojewoda Mazowiecki nieprawidłowo przeanalizował przesłanki powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości szacowanej nieruchomości. Organ odwoławczy zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z prośbą o przekazanie informacji odnośnie terminu rozpoczęcia prac budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi przesłano protokół przekazania budowy z 25 maja 2019 r., obejmujący m.in. teren działki nr [...]. Minister ustalił, że faktyczne objęcie w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez wykonawcę robót nastąpiło przed upływem terminu jakim dysponowali właściciele, aby wydać przedmiotową nieruchomość i uzyskać bonus w postaci 5% odszkodowania. W tej sytuacji Minister uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 lutego 2019 r. i ponownego orzeczenia co do istoty sprawy. Z. J. i K. J. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając niewystarczające oraz błędne ustalenia faktyczne (poza kwestią podwyższenia o 5% odszkodowania) i ich ocenę prawną poczynione przez organ pierwszej instancji i częściowo powielone przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 29 października 2019 r. Sąd I instancji odrzucił skargę Z. J. Uwzględniając skargę K. J. wskazanym na wstępie wyrokiem z 1 października 2020 r. I SA/Wa 2053/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wymienionych. Zdaniem Sądu I instancji ocena zaprezentowana w tej sprawie przez organy jest wadliwa. Organ I instancji, a za nim Minister Inwestycji i Rozwoju, dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i bezzasadnie przyjął, że w sytuacji w której nieruchomość ma przeznaczenie w planie miejscowym rolne i leśne może być wyceniona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy w oparciu o pozyskane dane zastosował zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z założeniami tej zasady, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Podkreślenia jednakże wymaga, że wskazana reguła ma zastosowanie tylko w takiej sytuacji, gdy nieruchomość w planie miejscowym zagospodarowania lub studium jest przeznaczona pod drogę w części lub w całości. Jeżeli natomiast, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nieruchomość w planie nie jest przeznaczona pod drogę, zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 rozporządzenia. Stosownie do jego treści, w sytuacji w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: a) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo na poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn 1m2 gruntów z których wydzielono te działki i ich powierzchni; b) wartość nieruchomości zajętych od drogi publiczne stanowi iloczyn wartości m2 o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Tym samym dla możliwości stosowania w procesie szacowania zasady korzyści przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami decydujące znaczenie ma przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania lub studium. Jeśli zatem, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, to wykluczona była tym samym możliwość ustalania jej wartości na podstawie analizy transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynika to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim przypadku powinno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne i leśne, a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany, przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%, a więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma ta powinna zostać zwiększona, podlega ustaleniu na podstawie danych dotyczących transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17). Nie znajduje zatem w takiej sytuacji zastosowania § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Tymczasem ten właśnie przepis, a także 134 ust. 4 u.g.n. był stosowany przez rzeczoznawcę do ustalenia wartości będącej przedmiotem postępowania nieruchomości. § 36 ust. 4 rozporządzenia mógłby stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była już przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania. Skoro w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie było drogowe, to biegły dokonując wyceny nieruchomości nie powinien zastosować § 36 ust. 4 lecz § 36 ust. 3 rozporządzenia. Organy rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny dowodu, jakim jest operat i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego cecha nieruchomości w postaci jej położenia i przeznaczenia w terenie została ustalona w sposób prawidłowy. Biegły kierując się zapisem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka przyjął lokalizację omawianej nieruchomości w strefie B na obszarze oznaczonym B1RP/RL, tj. na terenie upraw rolnych, terenie lasów. Analiza treści wskazanego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz przywołanego operatu w pełni tą ocenę uzasadnia. Ocena i określenie przeznaczenia nieruchomości znajdują potwierdzenie w treści stosownego zaświadczenia Prezydenta miasta Otwocka z 6 lipca 2018 r. Sugerowane zaś przez Skarżącego wnioskowanie, co do położenia ocenianej w tym postępowaniu nieruchomości tylko na podstawie zawartego w § 2 ust. 2 planu, ogólnego opisu strefy B jest chybione. Ma rację Minister, że faktyczne przeznaczenie działki i ustalenie funkcji terenu, która jest położona w strefie B, może zostać sprecyzowane dopiero w oparciu o analizę załącznika graficznego. Powyższe wynika bowiem z § 2 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1.1. uchwały, które wprost odsyłają do regulacji wynikających właśnie z rysunku planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Postępowanie w niniejszej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zawieszone (postanowieniem z 29 listopada 2024 r.) do czasu rozpoznania sprawy o sygn. I OPS 1/24, a następnie podjęte postanowieniem z 17 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty te ograniczają się jednak do wskazania na niezasadne uznanie, że operat szacunkowy obarczony jest wadami. Na tle oceny prawnej, jaką przyjął Sąd I instancji, zagadnienie prawidłowości operatu szacunkowego ma w pierwszej kolejności charakter materialnoprawny. Rozpoznanie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zatem od uprzedniego rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego. Jak już wspomniano wyżej, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone do czasu podjęcia przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały w sprawie I OPS 1/24. Uchwała taka zapadła w dniu 27 maja 2025 r., po rozpoznaniu wniosku Prezesa NSA. Wynika z niej, że "Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)." Wprawdzie w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z nieruchomością, "która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową" (przejęta z mocy prawa działka nr [...] położona była wg planu miejscowego na terenie upraw rolnych i leśnych – takie ustalenie jest wiążące, bowiem przez żadną ze stron nie zostało skutecznie podważone), a zatem sentencja powyższej uchwały nie znajdzie wprost zastosowania w tej sprawie, to jednak uzasadnienie tej uchwały daje argumenty do przyjęcia, że również w takiej jak ta sytuacji (rolo-leśnego przeznaczenia nieruchomości w dniu przejęcia z mocy prawa) zastosowanie powinna znaleźć zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. Podzielić należy stanowisko zawarte w zdaniu odrębnym do uchwały I OPS 1/24, że analiza powołanych w niej orzeczeń NSA prowadzi do wniosku, że zagadnienia w nich poruszane i rozważane, dotyczące problematyki podstaw prawnych ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej, dotyczą stanu prawnego obejmującego art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., bądź też relacji rozporządzenia do u.g.n., a nie wyłącznie relacji pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., jak to ujęto we wniosku o podjęcie uchwały. Na użytek tej sprawy podzielić jednak należy i zacytować jedynie te wnioski z uzasadnienia samej uchwały, z których wynika, że "(...) ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia - jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia. Stosowanie zasady korzyści realizuje w większym stopniu konstytucyjny standard ochrony prawa własności i związanego z nim prawa do słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wymiaru odszkodowania nie można ograniczać w sposób arbitralny, bez wyraźnego unormowania, którego nie sposób poszukiwać także w przepisie art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepis ten nie pozostawia swobody wyboru w zakresie podstawy określenia wartości nieruchomości, wyraźnie stanowiąc, że określenie tej wartości musi być oparte na korzystniejszym dla wywłaszczanego przeznaczeniu nieruchomości, dającym wyższą jej wartość i w wyniku tego zwiększającym odszkodowanie. Odmienna interpretacja godziłaby w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłącznie ustawowego ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Skoro wyznacznikiem wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa w trybie specustawy są zasady wynikające z u.g.n., to wobec braku odmiennych uregulowań zaliczyć należy do nich również zasadę zawartą w art. 134 ust. 4 u.g.n., stosowania której ustawodawca nie ograniczył do określonego rodzaju nieruchomości czy przeznaczenia (...)." Z tego powodu za zasadną należy uznać tezę, że również w sytuacji, gdy mamy do czynienia nieruchomością, która na dzień wydania decyzji (przejęcia z mocy prawa) nie była przeznaczona pod inwestycję drogową (w tym wypadku przeznaczenie rolno-leśne), ale przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) powoduje zwiększenie jej wartości, odszkodowanie powinno być ustalone z uwzględnieniem zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. (zob. końcową część sentencji uchwały I OPS 1/24). Odmienna wykładnia "prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady hierarchiczności aktów prawnych, która oznacza, że norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą (lex superior derogat legi inferiori), niezależnie od tego w jakim czasie obie normy zostały wydane, bez względu na to, która jest bardziej ogólna (zob. System Prawa administracyjnego. Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015, s. 385)" – cytat za uzasadnieniem uchwały I OPS 1/24. W niniejszej sprawie zagadnienie to ma jeszcze inne, procesowe konsekwencje, których wprawdzie "nie dotykają" zarzuty skargi kasacyjnej (mowa jest o tym jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 4), ale które mogą mieć znaczenie przy ocenie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). Ta ostatnia okoliczność w niniejszej sprawie nie miała miejsca. "Naruszenie zakazu reformationis in peius, wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogłyby w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu (A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 134). W realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze, że skargę złożyła wyłącznie beneficjentka decyzji odszkodowawczej, uchylenie wydanych decyzji i nakazanie szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 rozporządzenia, tj. w oparciu o nieruchomości o niższej wartości, oznaczałoby wydanie wyroku na niekorzyść skarżącej, albowiem mogłoby prowadzić do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż ustalona w zaskarżonej decyzji, stawiając w ten sposób beneficjentkę decyzji odszkodowawczej w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem skargi (vide: NSA w wyrokach z dnia 8 maja 2023 r., wydanych w sprawach o sygnaturach I OSK 929/22 i I OSK 1001/22)." – zob. wyrok NSA z 14.03.2025 r. I OSK 480/22, LEX nr 3907089. Tak więc zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należy uznać za zasadny. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Sprawa nie mogła być natomiast rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny co do istoty, gdyż dotychczas Sąd I instancji, z powodu błędnej tezy o niewłaściwym zastosowaniu art. 134 ust. 4 u.g.n., odniósł się jedynie do jednego aspektu skargi, a mianowicie do poprawności ustaleń o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym. Nie ocenił jednak pozostałych zarzutów odnośnie do operatu szacunkowego, w tym co do doboru nieruchomości porównawczych, ich cech wpływających na wartość wycenianej nieruchomości i innych argumentów podnoszonych w skardze. Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.