I OSK 808/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia WSA del. Arkadiusz Blewązka, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 393/14 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 listopada 2016r. oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] marca 2014 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta Szczecin decyzją z [...] grudnia maja 2013 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 1a w związku z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z [...] października 2013 r., odmówił R. S. przyznania dodatku mieszkaniowego. R. S. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że jego dochody netto wyniosły 1.068,19 zł miesięcznie. Wskazał, że dodatkowo otrzymał z funduszu socjalnego Wojskowego Biura Emerytalnego kwotę netto 788 zł, która jednak nie jest świadczeniem stałym i, jego zdaniem, nie może rzutować na przyznanie dodatku mieszkaniowego na 6 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że brzmienie przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest jasne i wprost z niego wynika, co wlicza się, a czego nie wlicza do dochodu. Przepis ten nie wymienia jako świadczenia, którego nie wlicza się do dochodu, zapomogi z funduszu socjalnego Wojskowego Biura Emerytalnego, co przesądza o tym, że stanowi ona dochód. Jest zatem niewątpliwie przychodem odwołującego. To zaś oznacza, iż dochód gospodarstwa domowego R. S. został obliczony prawidłowo. Kwestia przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego w poprzednich okresach nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z analizy przepisu art. 3 ust. 3 ustawy wynika ponadto, że katalog odliczeń od dochodu jest katalogiem zamkniętym i nie podlega wykładni rozszerzającej. W rozumieniu tej ustawy brak jest podstaw prawnych do odliczania od dochodu zapomogi z funduszu socjalnego Wojskowego Biura Emerytalnego. Również argumenty dotyczące trudnej sytuacji finansowej strony nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przepisy prawa w sposób ścisły określają zasady liczenia dodatku mieszkaniowego i nie dają organom administracji publicznej możliwości wprowadzania jakichkolwiek modyfikacji w tym zakresie oraz działania na zasadzie uznania. Kolegium zaznaczyło dalej, że decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie ma charakteru uznaniowego. Podstawą jej wydania są przepisy ustawy oraz rozporządzenia, w których określone zostały zasady i tryb przyznawania oraz ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. Dlatego podnoszona przez R. S. okoliczność otrzymywania świadczenia we wcześniejszym okresie nie mogła mieć wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. R. S. złożył skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że sporną w niniejszej sprawie kwestią stało się zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto oraz jednorazowego świadczenia z Wojskowego Biura Emerytalnego. Wskazał przy tym, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własne, autonomiczne regulacje dotyczące ustalania dochodu i progów dochodowych warunkujących prawo do dodatku. Przywołał w tej mierze adekwatny przepis art. 3 ust. 3 tej ustawy zauważając jednocześnie, że wymieniono w nim dochody, które ustawodawca wyłączył od wliczania do dochodu ustalanego na potrzeby sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazano, że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Sąd zauważył, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, iż katalog świadczeń, które podlegają odliczeniu od dochodu, zawarty we wskazanym przepisie jest zamknięty. Wobec tego jego zakres nie może być poszerzony w sposób uznaniowy. W świetle powyższego Sąd uznał za prawidłowe przyjęcie w niniejszej sprawie, że miesięczny dochód skarżącego stanowi świadczenie emerytalno-rentowe brutto w wysokości 1.265,04 zł. Prawidłowo też zaliczyły do dochodu otrzymaną w miesiącu lipcu 2013 r. z funduszu socjalnego Wojskowego Biura Emerytalnego kwotę 800 zł i słusznie kwotę tę przyjęły do obliczeń związanych z weryfikacją wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Takie działanie zgodne jest również z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, statuującym zasadę ustalania średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego biorąc pod uwagę okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przy czym, przez średni miesięczny dochód rozumieć należy dochód ustalany na podstawie przychodów uzyskiwanych w miesiącu kalendarzowym, a nie w kolejnych 30 dniach poprzedzających datę złożenia wniosku o ustalenie dodatku mieszkaniowego. Weryfikując zatem ustalenia organów w zakresie zasadności przyznania wnioskowanego świadczenia Sąd stwierdził, że skarżący zamieszkuje samotnie lokal o powierzchni 22,74 m², a jego miesięczny dochód to 1.531,71 zł. Skarżący przekroczył kryterium dochodowe, ponieważ jego dochód miesięczny 1.531,71 zł brutto jest wyższy od 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (tj. 831,15 x 175% = 1454,51 zł, zgodnie z Komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent – publ. Monitor Polski z 2013 r., poz. 95). Biorąc pod uwagę zastrzeżenie zawarte w art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Sąd wskazał, że należało ustalić, czy kwota nadwyżki (różnica 1.531,71 zł i 1454,51 zł) nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – dodatek ten obniżyć o kwotę nadwyżki. Sąd uznał, że wartość liczbową określającą dodatek mieszkaniowy, potrzebną do wykonania działania, o którym mowa w art. 6 ust. 8 pow. ustawy, organ prawidłowo wyliczył na podstawie wytycznych z art. 6 przy uwzględnieniu wartości wydatków na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu, otrzymując kwotę 25,93 zł. Uzyskana na potrzeby weryfikacji zastosowania art. 6 ust. 8 ww. ustawy kwota nadwyżki 77,19 zł (jako różnica 1.531,71 zł i 1454,51 zł), przekracza zatem wyliczoną kwotę dodatku mieszkaniowego (kwotę dodatku jeszcze przed odliczeniem, o którym mowa w art. 6 ust. 8 ustawy in fine). To z kolei wyłączyło zastosowanie wyjątku z art. 6 ust. 8 i obligowało organ do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 3 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i sformułowanego w skardze wniosku o zadanie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, Sąd stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi wobec braku uzasadnionych wątpliwości co do zgodności przedmiotowego aktu normatywnego z Konstytucją. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku R. S., reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, podniósł zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez uznanie, że dochód brutto skarżącego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku przekroczył próg ustawowy, do którego dodatek należało przyznać. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, okres poprzedzający złożenie wniosku powinien być obliczany odmiennie, aniżeli terminy procesowe i z uwzględnieniem miesiąca, w którym wniosek został złożony. Podkreślono, że skarżący złożył wniosek w ostatnich dniach października, w takiej sytuacji zgodnie z art. 3 ust. 1 w ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do dochodu nie wliczałoby się dochodu uzyskanego w miesiącu lipcu 2012 r. i skarżący mógłby uzyskać należny mu dodatek. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W piśmie z 6 marca 2017 r. oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl powołanego w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Treść powołanego przepisu jest czytelna, określając jednoznacznie i precyzyjnie sposób obliczania dodatków mieszkaniowych. Niezbędnym elementem obliczeń są zatem dane wynikające z deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku. Przyjęcie okresu liczonego w miesiącach oznacza, że uwzględnione będą te, które poprzedzały miesiąc, w którym wniosek złożono. Nie wlicza się zatem doń miesiąca, w którym wystąpiono o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać za trafne spostrzeżenia Sądu, że złożony w październiku 2013 r. przez R. S. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wymagał uwzględnienia dochodów z miesięcy: lipiec, sierpień wrzesień 2013 r. Wynika to z konieczności przyjęcia pełnych, miesięcznych w tym przypadku, okresów rozliczeniowych, za które uzyskano dochód. Nie zmienia powyższego data dzienna złożenia wniosku. Powoływana zatem przez skarżącego okoliczność złożenia wniosku w dniu [...] października 2013 r. nie mogła prowadzić do modyfikacji ustawowego okresu wymaganego dla obliczania dochodów, skutkując przyjęciem, że uwzględnieniu podlegałby dochód z miesięcy: sierpień, wrzesień i październik 2013 r. Przedstawione w skardze kasacyjnej zapatrywanie zaprzecza wyraźnemu sformułowaniu przepisu, którego wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie może być uznana za wadliwą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.