I OSK 807/24

Dnia 3 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 990/23 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz R.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r. (sygn. akt II SA/Łd 990/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i na skutek skargi R.Z. – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania R.Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną – M. Z.. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) - przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja z dnia 28 sierpnia 2023 r. znak: [...] jest wadliwa, gdyż skoro dopiero od momentu zawarcia związku małżeńskiego z osobą niepełnosprawną skarżący mógł wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia, jego wcześniejsze pozostawanie bez zatrudnienia pozostaje bez większego wpływu na spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wprost wskazywał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a skarżący - w momencie rezygnacji z pracy zarobkowej - nie był jeszcze małżonkiem M.Z. i w związku z tym pomiędzy tą rezygnacją a sprawowaniem opieki nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy a w przypadku braku stwierdzenia tego związku organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - przez błędne uznanie, że organ odwoławczy prowadził postępowanie z naruszeniem ww. przepisów oraz twierdzenie, że ustalenia tut. Kolegium pozostają w jawnej sprzeczności z wcześniej poczynionymi ustaleniami organu pomocowego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś ustalenia poczynione we wcześniejszym postępowaniu w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego (nawet dotyczące tej samej osoby) nie są wiążące w przedmiotowej sprawie, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2023 r. znak: [...]. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, Kolegium oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. Z. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego w postaci wadliwego zastosowania art.17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) oraz istotnego naruszenia przepisów proceduralnych takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – i okazały się nieuzasadnione. Z uwagi zaś, że zarzuty te były ze sobą ściśle powiązane, celowym było ich łączne rozpoznanie. Z akt sprawy wynikało, że zaskarżoną decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 lipca 2023 r. odmawiającą R. Z. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną – M. Z. Zdaniem bowiem organu, w analizowanej sytuacji nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia a wykonywaną przez niego opieką nad żoną. R.Z. – jak podkreślał organ - miał 35 lat i będąc w wieku produkcyjnym stał się nieaktywny zawodowo jeszcze przed zawarciem małżeństwa, gdyż zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego w dniu 4 maja 2023 r. a związek małżeński zawarł w dniu 7 czerwca 2023 r. Z tego powodu, w ocenie Kolegium, niepodejmowanie przez uczestnika postępowania zatrudnienia nie miało bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną. Ponadto, jak akcentował organ, po zawarciu związku małżeńskiego uczestnik postępowania wprawdzie regularnie pomagał żonie, ale tylko przez niewielką część doby a poza tym w orzeczeniu o niepełnosprawności M.Z. wskazano, że była ona zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej. Organ zwracał też uwagę, że z wywiadu środowiskowego wynikało, iż od września 2023 r. M.Z. chciałaby rozpocząć naukę w szkole policealnej. W rezultacie Kolegium uznało, że uczestnik postępowania (cyt.): "nie wykonuje przy żonie czynności wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż z materiału dowodowego w sprawie nie wynika, żeby żona strony była osobą leżącą, wymagała leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok czy stomii, karmienia przez sondę, używała cewnika, używania pampersów. Pomoc strony zasadniczo sprowadza się wykonywania zwykłych czynności dnia co dziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie ich członkowie pracują". Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd Wojewódzki, który uznał skargę R.Z. za zasadną. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki w szczególności wskazał, że - jak wynikało to z wywiadu środowiskowego - żona R. Z. urodziła się z dziecięcym porażeniem mózgowym, a która to choroba powoduje u niej podwyższoną spastyczność. Z tego powodu dłonie chorej są przykurczone w pięści, chód ma niesymetryczny i przy poruszaniu się wymaga asekuracji osoby drugiej. Ponadto jest nerwowa, bardzo wrażliwa na bodźce zewnętrzne i reaguje lękiem na odgłosy wiatru czy burzy. Wymaga też pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, począwszy od robienia zakupów na higienie osobistej skończywszy. Jest także pod stałą opieką poradni rehabilitacyjnej, gdyż korzysta z masaży i zabiegów, mających na celu rozluźnienie przykurczonych mięśni i tkanek. Aktualnie niepełnosprawną opiekuje się mąż a wcześniej (przed zawarciem związku małżeńskiego) opiekę taką sprawowała jej matka. Sąd podkreślił także, iż - zdaniem pracownika socjalnego - żona uczestnika postępowania wymagała stałej opieki lub pomocy innej osoby ze względu na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Według tegoż pracownika, strona sprawowała całodobową opiekę nad żoną, która wymagała pomocy nawet przy spożywaniu posiłków (problemy z połykaniem, picie przez słomkę). M.Z. wymagała też pomocy przy ubieraniu się, a także chodzeniu (problemy z równowagą, przykurcz dłoni uniemożliwiał korzystanie z tzw. "balkonika"). Ponadto – jak akcentował Sąd Wojewódzki – uczestnik postępowania około godziny dziennie wykonywał z żoną ćwiczenia rozluźniające i był bardzo zaangażowany w jej rehabilitację, prowadzoną w placówkach medycznych. Ustalenia więc dokonane podczas wywiadu środowiskowego korespondowały z zakresem sprawowanej opieki, jaki wykazywał uczestnik w piśmie z dnia 21 czerwca 2023 r. Jednocześnie – jak wywodził Sąd – strona nigdzie nie pracowała, nie miała ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej oraz nie miała ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna. R.Z. był rolnikiem, który zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego od 4 maja 2023 r. (wydzierżawił grunty rolne nieodpłatnie innej osobie). Ostatecznie więc Sąd Wojewódzki stwierdził, że M.Z. wymagała stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób. W świetle treści orzeczenia o niepełnosprawności nie była ona zdolna do samodzielnej egzystencji i wymagała stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego. Uczestnik postępowania wykonywał przy żonie wszystkie czynności w zakresie opieki, a która to opieka miała charakter całkowity i jednocześnie była indywidualnie dostosowana do schorzenia osoby niepełnosprawnej. W związku z tym – zdaniem Sądu I instancji - opieka sprawowana przez Ro.Z. miała charakter stały i długotrwały w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Poza tym – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był pogląd, że przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego więc powodu w analizowanej sprawie organ nie miał prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne a był jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka była zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia była konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Uzupełniająco wskazać też wypada, że stosownie zaś do art 17b. ust. 1 pkt 1 u.ś.r., w przypadku gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – R. Z. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, sporne natomiast było, czy fakt ten mógł być traktowany jako skutek konieczności sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną, gdyż - jak wyżej wskazano - zawarł on związek małżeński w dniu 7 czerwca 2023 r. a zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego ok. miesiąc wcześniej, to jest w dniu 4 maja 2023 r. Sporne też było czy zakres sprawowanej przez R.Z. opieki nad żoną był tego rodzaju, iż można było w tym przypadku mówić o stałej i długotrwałej opiece lub pomocy w odniesieniu do osoby ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem składu orzekającego, biorąc pod uwagę treść regulacji prawnej odnoszącej się do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzić trzeba, że tego rodzaju świadczenie może być przyznawane ze względu na brak możliwości wykonywania pracy zarobkowej ze względu na zakres sprawowanej opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Innymi słowy, świadczenie to przysługuje, gdy zakres ten jest tak znaczny, że uniemożliwia opiekunowi osoby niepełnosprawnej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Z powyższego wynika wiec, że z jednej strony, opieka ta nie może ograniczać się tylko do standardowych, powszechnie wykonywanych czynności dnia codziennego (takich jak np. sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, realizowanie recept etc.), gdyż tego rodzaju czynności wykonują wszyscy, z drugiej jednakże strony, wspomniana opieka nie musi polegać wyłącznie na nieustającym przebywaniu z osobą niepełnosprawną oraz stałym pomaganiu jej we wszystkich czynnościach, które ona chce, albo jest zmuszona wykonać. Za każdym więc razem ocena, czy obowiązki, które w danym przypadku realizuje opiekun w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagająca wsparcia spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi być poprzedzona analizą uwzględniającą konkretny przypadek. W niniejszej sprawie, w ocenie składu orzekającego, należało natomiast zgodzić się z wyżej przedstawionym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego. Wprawdzie bowiem żona uczestnika postępowania nie była - jak akcentowało Kolegium - osobą leżącą, wymagającą leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok czy stomii, karmienia przez sondę oraz nie używała też cewnika czy pampersów, ale ponieważ nie mogła poruszać się samodzielnie ( przykurcz dłoni w pięści uniemożliwiał jej posłużenie się odpowiednią podporą np. tzw. balkonikiem) to – de facto – sytuacja M.Z. praktycznie niewiele odbiegała od sytuacji osoby unieruchomionej, która wymagała owego pampersowania. Ponadto w sprawie nie było też kwestionowane, że żona uczestnika postępowania miała problemy z przełykaniem i piła przez słomkę, cierpiała też na wzmożoną nerwowość i stany lękowe, które mogły wywoływać nawet zjawiska atmosferyczne. Wreszcie było też rzeczą powszechnie wiadomą, że przy schorzeniu, na które cierpiała żona uczestnika postępowania, niezmiernie istotne było zapewnienie jej stosownej rehabilitacji. W takiej więc sytuacji praktycznie stała obecność osoby drugiej przy M.Z. była niezbędna. W związku z tym więc i czas, który musiał jej codziennie poświęcać opiekun nie mógł być limitowany określonymi jedynie godzinami i to tylko w określonej porze dnia. Okoliczność natomiast, że M. Z. miała pewne plany edukacyjne na przyszłość, nie wpływała na zakres opieki, który nad nią sprawował mąż. Podopieczna mogła bowiem kształcić się np. w ramach nauki indywidualnej (w domu). Analogicznie przedstawiała się też kwestia związana z możliwością wykonywania przez żonę uczestnika postępowania racy w warunkach pracy chronionej. To, że we wspomnianym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności znajdował się bowiem wpis, iż M.Z. jest zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej oznaczał tylko tyle, że gdyby żona strony chciała kiedykolwiek podjąć jakiejś zatrudnienie to mogłaby to uczynić, ale jedynie w ramach warunków przewidzianych dla pracy chronionej. Tego rodzaju praca mogła zaś także polegać na pracy wykonywanej w domu (np. w sposób zdalny). Poza tym zgodzić się też trzeba z Sądem Wojewódzkim, że w niniejszej sprawie miał także swoją wymowę fakt, iż do dnia 31 maja 2023 r. M. Z. była traktowana jako osoba wymagająca stałej i długotrwałej opieki i z tego tytułu jej matka pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Oczywiście przyznanie poprzednio tego świadczenia nie powodowało, że obecnie orzekające organy były tym faktem formalnie niejako "związane", ale skoro poczynione przez Kolegium obecnie ustalenia w tym zakresie pozostawały w jawnej sprzeczności z wcześniej poczynionymi ustaleniami organu, który poprzednio orzekał w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a pomiędzy końcem okresu na który było wcześniej przyznane sporne świadczenie, a złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, upłynął niewielki okres czasu, kwestię tę należało szczególnie dokładnie uzasadnić. Zwrócić też należy uwagę, że pomiędzy dniem zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym a dniem zawarcia związku małżeńskiego przez R.Z. upłynął zaledwie praktycznie jeden miesiąc. Znalezienie zaś osoby, która przejmie gospodarstwo oraz dopełnienie wszelkich czynności formalnych z tym faktem związanych wymaga zaś niejednokrotnie zarówno i pewnego czasu, jak zgody osoby przejmującej gospodarstwo na określone warunki. W związku z tym niezależnie od tego, jakie rozumienie należałoby nadać pojęciu "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które występuje w art. 17 ust. 1 u.ś.r., wymaganie przez organ by rezygnacja przez R. Z. z pracy w gospodarstwie rolnym nastąpiła dokładnie w tym dniu, w którym zawierał związek małżeński (od tego dnia rozpoczął sprawowanie opieki nad żoną) była w realiach tej sprawy - choćby z przyczyn czysto praktycznych i ludzkich - nie do zaakceptowania. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.