I OSK 806/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. i T. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 789/19 w sprawie ze skargi J. A. i T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. II SA/Łd 789/19 oddalił skargę J. A. i T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiedli J. A. i T. A. zaskarżając wyrok ten w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1.naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 157 ust. 1 i 4 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie skutkujące nie zwróceniem się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę sprzecznych ustaleń poczynionych przez biegłych, a więc pominięcie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie powielenie błędnego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zebranego w nieprawidłowy sposób materiału dowodowego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 136 k.p.a. i w zw. z art. 157 u.g.n, poprzez ich niezastosowanie na skutek błędnego uznania, iż w sprawie nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji gdy ustalenie opłaty adiacenckiej oparte zostało na podstawie znacznie różniących się, wymagających oceny prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oraz zamknięcie rozprawy w wyniku nieprawidłowego uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną; 3.naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie uznanie, że decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa proceduralnego, podczas gdy jako taka winna zostać wraz z decyzją ją poprzedzającą uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z [...] marca 2020 r. wniesiono o skierowanie i rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna. Zasadności zarzutu naruszenia art. 157 ust. 1 i 4 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust 1 u.g.n. oraz art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 84 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatrują w niezastosowaniu wskazanych przepisów, skutkującym brakiem zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę sprzecznych ustaleń poczynionych przez biegłych, a więc pominięcie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis art. 77 k.p.a. dzieli się na cztery paragrafy. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie który z paragrafów art. 77 k.p.a. miałyby zostać naruszony w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Dalej należy wskazać strona skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 i 4 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. powiązała z art. 7, art. 80 oraz art. 84 k.p.a. jednak nie zarzuciła naruszenia przepisów dotyczących sporządzania operatów szacunkowych, co oznacza, że nie zakwestionowała prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Uzasadniając podniesione zarzuty, wskazano natomiast, że wykonany dnia [...] listopada 2018 roku na zlecenie skarżących, przez rzeczoznawcę majątkowego I. P. - operat szacunkowy został błędnie uznany za opinię biegłego, a nie stanowisko strony, a następnie stanowił on podstawę do wydania decyzji. W ocenie skarżących kasacyjnie z nieuzasadnionych względów, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, jak i Sąd Wojewódzki zignorowali fakt, iż decyzja powinna zostać wydana w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez biegłych, powołanych zgodnie z art. 84 k.p.a. tj. operat szacunkowy biegłego P. F. z dnia [...] maja 2018 roku i operat szacunkowy biegłego A. Z. z dnia A. Z. [...] stycznia 2019 roku, które znacznie się różniły. Odnosząc się do skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). Jednocześnie, na podstawie art. 157 ust. 4 u.g.n. przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że błędne w ocenie skarżących kasacyjnie, było przyjęcie przez organy administracyjne i zaakceptowanie przez Sąd I instancji takiego rozumienia przepisu art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n, które nie przewiduje istnienia po stronie organu administracyjnego obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Tym samym - w ocenie skarżących kasacyjnie - naruszenie tego przepisu polegało na zaniechaniu przez organ zwrócenia się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości złożonych do akt sprawy operatów. Niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie przepisu art. 157 ust. 4 w związku z ust. 1 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Wobec tego, co należy podkreślić, nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19, 19 października 2021 r., I OSK 578/21). Taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie, bowiem organy uznały, że wszystkie opinie o wartości nieruchomości zostały sporządzone przez uprawnione podmioty i są prawidłowe od strony formalnoprawnej. Zgodzić trzeba się ze skargą kasacyjną, że przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. dotyczy sytuacji, w której istnieją rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. W okolicznościach badanej sprawy nie można pominąć, że w sprawie sporządzone zostały trzy operaty szacunkowe. Pierwszy operat z dnia [...] maja 2018 r. sporządzony, na zlecenie organu przez biegłego P. F., według którego nieruchomość przed podziałem była warta [...] zł, natomiast po podziale [...] zł. Drugi operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] listopada 2018 r. na zlecenie skarżących. Według rzeczoznawcy majątkowego I. P. wartość rynkowa nieruchomości, według jej stanu przed podziałem została obliczona na kwotę [...] zł , a wartość rynkowa po podziale na kwotę [...] zł. W trzecim operacie, z dnia [...] stycznia 2019 r., sporządzonym przez biegłego A. Z., wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem została wyliczona na kwotę [...] zł , a po podziale na kwotę [...] zł. Należy zwrócić uwagę, że organy do ustalenia opłaty adiacenckiej posłużyły się operatem szacunkowym I. P. (sporządzonym na zlecenie strony skarżącej). Różnica wartości rynkowej przed podziałem i po podziale wyniosła, zgodnie z wyliczeniami tego rzeczoznawcy, [...] zł. Tymczasem, różnica wartości rynkowej przed podziałem i po podziale wyniosła, zgodnie z wyliczeniami biegłego Z. wynosiła [...] zł, a w biegły F. różnicę te wyliczył na [...] zł. Zgodzić się trzeba, że przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. dotyczy sytuacji, w której istnieją rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Jednak i w tym przypadku przepis nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. O ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Należy zwrócić też uwagę, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się "określenia" wartości, a nie jej "ustalenia" i sama rozbieżność pomiędzy operatami nie dowodzi wadliwości jednego operatów. Jednocześnie, w badanej sprawie ustalając opłatę adiacencką posłużono się najkorzystniejszym dla skarżących kasacyjnie szacunkiem. Wobec braku zakwestionowała przez skarżących kasacyjnie prawidłowości sporządzenia, któregokolwiek z operatów szacunkowych, słusznie Sąd Wojewódzki, kierując się zakazem reformationis in peius nie zakwestionował prawidłowości postępowania organów. Skarżący kasacyjnie polemizują w istocie z operatem szacunkowym, który sami przedstawili w toku postępowania administracyjnego na poparcie swoich racji i który, jako najkorzystniejszy dla nich, został przez organy uwzględniony. Z kolei przepis art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie taka opinia została sporządzona, a w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane, aby ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło bez takiej opinii, albo aby opinia została sporządzona przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym. Należy zauważyć, że zarzut ten, w skardze kasacyjnej powiązany z zarzutem naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. nie został w istocie uzasadniony. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się natomiast na naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 84 k.p.a. W sprawie poza sporem pozostaje, że w toku postępowania organ powołał biegłego w osobie rzeczoznawcy majątkowego A. Z. , co dokumentuje postanowienie z dnia 14 grudnia 2018 r. oraz w osobie rzeczoznawcy majątkowego P. F. , co dokumentuje postanowienie z dnia 14 marca 2018 r. Zważywszy na niezakwestionowane ustalenia faktyczne zarzut naruszenia art. 146 ust. 1a u.g.n. nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 136 k.p.a. i w zw. z art. 157 u.g.n., ponieważ postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie było zatem możliwe na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zwrócenie się o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego zmierza skarga kasacyjna, zważywszy na stawiany Sądowi Wojewódzkiemu zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 136 k.p.a. i w zw. z art. 157 u.g.n. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten określa moment zakończenia postępowania przed sądem, wskazuje na kompetencję przewodniczącego, a ta wynika z jego funkcji. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy" nie rozumie się konieczności wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpoznawanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, tj. dokonania przez sąd oceny czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. (por. wyrok NSA z dnia 01 ipca 2021 r. sygn. II OSK 2184/20). Jako nie przystający do stanu faktycznego sprawy jawi się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia skargi nie wynika w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zakończono postępowanie administracyjne, które nie toczyło się w trybie nieważnościowym. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w czym skarżący kasacyjnie upatrują zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek, skarga kasacyjna wskazała na naruszenie przepisów postępowania, to w istocie nie uwzględniono, że w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna obejmować wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna tym standardom nie odpowiada. Obszernie cytowane, na poparcie stanowiska skargi kasacyjnej, orzecznictwo jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane, nie definiuje ono jednak związku pomiędzy zarzucanymi uchybieniami, a ich wpływem na wynik tej konkretnej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.