I OSK 1008/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 726/19 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] oraz w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lipca 2019 r., nr [...], oraz sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej, wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 726/19, oddalił skargi. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli A. P. i E. P., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65) - dalej jako "u.g.n." - oraz art. 146 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych w postaci uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że błąd matematyczny występujący w operacie szacunkowym, na którym oparto określenie wysokości opłaty administracyjnej, był błędem na korzyść strony skarżącej, podczas gdy błąd ten był niekorzystny dla strony skarżącej, gdyż w znaczący sposób wpłynął na zawyżenie opłaty adiacenckiej, tym samym wysokość opłaty adiacenckiej określona została w oparciu o błędny operat szacunkowy, który nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej; 2. naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące nie zwróceniem się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę sprzecznych ustaleń poczynionych przez biegłych, a więc pominięcie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie powielenie błędnego stanowiska organu w zakresie sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zebranego w nieprawidłowy sposób materiału dowodowego, a także oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie błędnego operatu szacunkowego; 3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako "p.p.s.a.", oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie na skutek błędnego uznania, iż w sprawie nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, w sytuacji gdy ustalenie opłaty adiacenckiej oparte zostało na podstawie operatu szacunkowego obarczonego istotnym błędem matematycznym mającym wpływ na prawidłowość ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oraz zamknięcie rozprawy w wyniku nieprawidłowego uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną; 4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie uznanie, że decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa proceduralnego, podczas gdy jako taka winna zostać wraz z decyzją ją poprzedzającą uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 175 ust 1 u.g.n. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie operatu szacunkowego, który nie był wykonany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi, ani szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru czynności, jaką jest sporządzanie operatu szacunkowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej przedmiotem sporu są dwie zasadnicze kwestie: i) prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu oraz ii) prawidłowość oceny Sądu I instancji, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Wskazać należy w odniesieniu do pierwszej kwestii spornej, że przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje ustanowioną przepisem art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu egzekucyjnego, stanowiąc, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jeśli więc istnieją zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, należy zwrócić się do tej organizacji, a nie oczekiwać, iż to organ albo sąd administracyjny zakwestionuje jego prawidłowość. Należy podkreślić, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (zob. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., I OSK 47/22; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., I OSK 2460/20). Zarzut naruszenia art. 157 ust 1 i 4 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie należy zatem uznać za niezasadny. Należy podkreślić, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. Właśnie brak takiej wiedzy jest przyczyną powołania biegłego przez organ (art. 84 § 1 k.p.a.). Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i następne u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2002 r., SK 20/01). Sąd administracyjny, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., I OSK 2028/19). Należy również zwrócić uwagę, że szczegółowe zasady sporządzania operatu szacunkowego zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Brak zarzutów naruszenia przepisów tego rozporządzenia uniemożliwia ocenę formalnej prawidłowości operatu szacunkowego w zakresie unormowanym w tym rozporządzeniu. W takiej sytuacji zarzuty podnoszące naruszenie przepisów k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym nie mogą odnieść pożądanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takie okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz art. 146 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. należy wskazać, że przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. ma następujące brzmienie: Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi zaś: Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Z kolei przepis art. 7 k.p.a. stanowi: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów o następującym brzmieniu: § 1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. § 2. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. § 3. Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. § 4. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został sformułowany niestarannie. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Skoro przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów i każdy z nich ma zróżnicowaną treść normatywną, a przy tym z treści powyższego zarzutu ani też z jego uzasadnienia nie wynika, który z paragrafów art. 77 k.p.a. autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut, to zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. nie nadawał się do rozpoznania. Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organów w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej jest korzystniejsze dla strony pomimo przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego powierzchni działki nr [...] większej o 200 m2, dlatego Sąd I instancji nie uznał za dopuszczalne orzeczenia na niekorzyść skarżącego i uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy stwierdzić, że żaden z powyższych przepisów nie odnosi się do zagadnienia oceny korzystności lub niekorzystności rozstrzygnięcia dla strony w kontekście błędu w ustaleniach faktycznych. Należy w tym miejscu przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Zarzut naruszenia art. 98a ust 1 u.g.n. oraz art. 146 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. nie może zatem zostać uznany za zasadny. W konsekwencji należy uznać za niezasadny również zarzut naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W orzecznictwie wskazuje się, że istotą oraz celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2023 r., III OSK 2053/21; wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., II GSK 2713/21). Ograniczony zakres czynności sądu administracyjnego w tym zakresie jest powiązany z charakterem i rolą tego sądu. Rolą bowiem sądu jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.), nie zaś prowadzenie postępowania dowodowego (wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r., II OSK 1238/20). Zamknięcie rozprawy przez przewodniczącego następuje zatem wówczas, gdy w ocenie sądu zostały wyjaśnione wszystkie kwestie dotyczące oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji. Kasator formułując powyższy zarzut wskazuje natomiast, że przepisy te powinny być zastosowane wobec istniejącej w jego ocenie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do uznania powyższego zarzutu za zasadny. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).