I OSK 804/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 834/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 maja 2023 r., znak: WS-VI.7534.3.159.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 października 2023 r. II SA/Kr 834/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z 18 maja 2023 r. nr WS-VI.7534.3.159.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził koszty postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) polegającą na przyjęciu, że organ II instancji błędnie i przedwcześnie przyjął, że w sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego; 2. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację art. 8 k.p.a., polegającą na uznaniu, że organ odwoławczy naruszył wynikającą z tego przepisu zasadę zaufania do organów administracji publicznej poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną interpretację art. 8 k.p.a. Zauważyć wobec tego należy, że art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów o różnej treści normatywnej, a skarga kasacyjna nie wskazuje, o który z nich chodzi. "Zaznaczyć należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12)" - wyrok NSA z 22.07.2025 r. II GSK 665/25 (LEX nr 3902587). Zarzut ten nie został też w ogóle uzasadniony. Jest to tym bardziej istotne, że autorka skargi kasacyjnej użyła zwrotu "poprzez błędną interpretację", co mogłoby wskazywać na błędną wykładnię, tyle że nie wiadomo którego paragrafu art. 8 k.p.a. i czy rzeczywiście chodziło o błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie i w odniesieniu do jakich okoliczności. Odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu nie jest możliwe. Natomiast zarzut oparty na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną interpretację art. 136 ust. 3 u.g.n. również nie wskazuje postaci naruszenia. Tak jak poprzednio, błędna interpretacja mogłaby wskazywać na błędną wykładnię art. 136 ust. 3 u.g.n., ale skarga kasacyjna nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać "błędna interpretacja" i jaka powinna być prawidłowa wykładnia, a uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje raczej na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach tej sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej kwestionuje bowiem ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji i ich ocenę, które najpierw zostały in extenso zacytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a następnie skarżący kasacyjnie organ podaje własną ocenę tych ustaleń. W takiej sytuacji zauważyć należy, że "Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" (wyrok NSA z 22.12.2025 r. I OSK 2264/24, LEX nr 4019937; wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r. III OSK 2821/22 i przywołane w nim orzecznictwo). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.