I OSK 228/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C., E. R., K. K., W. B., B. K., R. B., S. B., E. D., Z. B., A. J., M. B., M .B.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 755/22 w sprawie ze skargi S. C., E. R., K. K., W. B., S. B., B. K., R. B., S. B.1, E. D., Z. B., A. J., M. B., M. B.1 na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 marca 2022 r. nr WS-VI.7534.3.165.2021.MK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 września 2022 r., II SA/Kr 755/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę S. C., E. R., K. K., W. B., S. B., B. K., R. B., E. D., Z. B., A. J., M. B., M. B.1 (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Małopolskiego z 31 marca 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.165.2021.MK, utrzymującą w mocy decyzję nr 4 Prezydenta Miasta Krakowa z 13 sierpnia 2021 r., znak: GS-11.6821.20.2019.JL, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K., w granicach parceli I kat. 1090/1 b. gm. kat. B. (dalej: sporna działka, działka nr [...]). W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Krakowie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA w Krakowie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa zgodnie z wnioskami skargi, co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda Małopolski przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zawieszenia postępowania; 2) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obydwu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie wskazanych przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że: (a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, albowiem organy administracji poprzestały na całkowicie arbitralnym i bezpodstawnym przyjęciu, że działka nr [...] powstała z parcel: I. kat. 155 oraz 1. kat. 1162/3, a nie z parceli l. kat 1090/1, bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów na poparcie swojej tezy, a jedynie ograniczyły się do wskazania rzekomych błędów technicznych związanych z przekształcaniem mapy analogowej do postaci cyfrowej podczas gdy z mapy stanu prawnego wykonanej przez geodetę uprawionego (na zlecenie organu) w sposób jednoznaczny wynika, że część działka nr [...] powstała z parceli 1. kat. 1090/1; (b) nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wykonaną na zlecenie organu I instancji opinią uprawnionego geodety a konkluzjami do których doszły Organy na podstawie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z map stanu prawnego sporządzonych przez geodetę uprawionego oraz innych dostępnych dokumentów wynika wprost, że część działki nr [...] znajduje się w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. 1090/1, a tym samym stanowi bezsprzecznie przedmiot postępowania zwrotowego; 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne powielenie stanowiska organów obydwu instancji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości i uznanie (po upływie 2.5 roku od wszczęcia przez organ I instancji postępowania!!), iż niniejsze postępowanie w przedmiocie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. m. K., w granicach parceli I. kat. 1090/1 b. gm. kat. B. jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że w ocenie WSA w Krakowie, działka [...] powstała z parcel: I. kat. 155 oraz I. kat. 1162/3 b. gm. kat. B. czyli innych niż zawnioskowana do zwrotu Nieruchomość, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA w Krakowie do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w żądanej przez skarżących części, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w wyniku bezzasadnego powielenia stanowiska organów obydwu instancji wyrażającym się w przyjęciu, iż w niniejszym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości bez merytorycznego rozpoznania sprawy, podczas gdy należyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, a w szczególności dostrzeżenie wskazanych przez skarżących licznych naruszeń przepisów k.p.a. i zebranie w niniejszej sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, powinno było doprowadzić WSA do przekonania o konieczności merytorycznego zbadania przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n., a następnie do jego zastosowania tj. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skarżącym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie, za uchyleniem zaskarżonego wyroku i uwzględnieniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Kluczową kwestię sporną stanowi w sprawie zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenie poczynione przez organy administracji, że działka nr [...] nie powstała z parceli I kat. 1090/1, b. gm. kat. B., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 28 kwietnia 1951 r. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie ustalenie to jest prawidłowe i w żadnej mierze nie jest ono arbitralne, gdyż wynika z materiału dowodowego sprawy. Weryfikacja stanu prawnego spornej działki nastąpiła w oparciu o mapę stanu prawnego z 2019 r. wykonaną przez geodetę uprawnionego oraz zawartą w aktach administracyjnych dokumentację geodezyjno-prawną, w szczególności dokumenty zgromadzone przy księdze wieczystej nr [...]. Analiza tego materiału ujawniła rozbieżność przejawiającą się w tym, że według pierwszego z wymienionych dokumentów niewielka część działki nr [...] znajdowała się w granicach wywłaszczonej parceli I kat. 1090/1, podczas gdy z pozostałych dokumentów wynika, że przedmiotowa działka powstała z parceli I. kat. 155 oraz I. kat. 1162/3 b. gm. kat. B., stanowiących własność J. B., następnie K. B., które nigdy nie zostały objęte wywłaszczeniem. Rozbieżność ta została prawidłowo oceniona przez organy administracji. Zasadnie przyjęto, że mapa stanu prawnego wykonana przez geodetę zawiera nieścisłość mieszczącą się w granicy błędu pomiaru wynikającego z przeskalowania mapy analogowej na mapę cyfrową w skali 1:1000. Trafnie argumentowano, że przekształcenie całego rastra arkusza mapy analogowej – obarczonej błędami, jak niedokładność, skurcz materiału – do postaci cyfrowej poprzez szereg czynności obejmujących transformację, kalibrację i wektoryzację, nie zawsze doprowadza do pełnej zgodności tej mapy. Przebieg granicy działek ewidencyjnych został wykreślony na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, a wrysowanie granic mapy katastralnej na mapie ewidencyjnej nie było poprzedzone czynnościami mającymi na celu ustalenie przebiegu granic i nie stanowiło pracy geodezyjnej, której wyniki przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego. Powyższe opracowanie nie stanowi zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 i § 2 k.p.a., jest dowodem równorzędnym innym dowodom i podlega ocenie stosownie do art. 80 k.p.a. w kontekście całokształtu zebranego materiału. W rozpatrywanym przypadku ustalenie przez uprawnionego geodetę, że działka nr [...] powstała z parceli I kat. 1090/1, b. gm. kat. B., nie znajduje potwierdzenia w pozostałych dokumentach zebranych w sprawie, z których jednoznacznie wynika, że działka ta powstała z parceli I. kat. 155 oraz I. kat. 1162/3 b. gm. kat. B., które nigdy nie zostały wywłaszczone. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, z jakich innych dostępnych dokumentów miałoby wynikać, że część spornej działki znajduje się w granicach wywłaszczonej parceli I kat. 1090/1, co czyni to twierdzenie gołosłownym. W świetle powyższego, skoro sporna działka nie powstała z nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, to nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n., stanowiący podstawę prawną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji WSA prawidłowo ocenił trafność zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, którą umorzono – jako bezprzedmiotowe - postępowanie o zwrot działki nr [...]. W kontekście zarzutu nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia ujawnionej rozbieżności, jakkolwiek należy zgodzić się, że należałoby ponownie wystąpić do geodety uprawnionego do wykonania mapy stanu prawnego z uwzględnieniem dokumentów, z których wynika, że część działki nr [...] nie powstała z parceli I kat. 1090/1, po to aby jednoznacznie odwzorować na mapie rzeczywisty stan prawny, to jednak sporządzenie takiego dokumentu nie było niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był bowiem wystarczający i miarodajny dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przywołane przepisy stanowią o kompetencji sądów administracyjnych, dlatego ich naruszenie mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tych przepisach, uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych unormowaniach. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji, co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w tym zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia wymienionych przepisów. Sąd I instancji nie zastosował - powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tych przepisów. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem przepis ten jest nieadekwatny do uchybienia wskazanego przez autora skargi kasacyjnej, polegającego na niedostrzeżeniu przez WSA nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym w zakresie gromadzenia i analizy materiału dowodowego. Nadto, art. 135 p.p.s.a. stanowi o uprawnieniu adresowanym przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, a nie do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Określa on zakres orzekania sądu I instancji w przypadku stwierdzenia, że organ naruszył prawo. Wobec tego przepis ten nie znajdzie zastosowania w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. WSA nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wymagane tym przepisem elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się do zarzutów skargi. Należy jednocześnie podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać oceny sądu co do prawidłowości ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.