I OSK 781/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 121/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 listopada 2021 r. nr DO-II.7610.325.2021.MT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 121/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 16 listopada 2021 r. nr DO-II.7610.325.2021.MT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (powoływane dalej również jako "PKP S.A." lub "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146), powoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji", przez bezzasadne przyjęcie, że wnosząca skargę kasacyjną nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, chociaż takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustalenia w niniejszej sprawie zostały dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania administracyjnego nie doszło do podjęcia wszystkich koniecznych czynności, niezbędnych do załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny, w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień. Tymczasem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie zrealizowały się wszystkie przesłanki uwłaszczenia. Ponadto, zdaniem Spółki, w niniejszej sprawie realizują się podstawy do stwierdzenia nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej na podstawie at. 37a ust. 1-ust. 2 ustawy o komercjalizacji. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy o komercjalizacji oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. poz. 29), decyzją z 9 września 2021 r. nr NWIV.752.43.1.2013, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Dąbrowie Górniczej, obręb [...] [...], oznaczonego jako działki nr [1]/8 o pow. 0,6719 ha i nr [1]/9 o pow. 4,3369 ha, uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 16 listopada 2021 r. nr DO-II.7610.325.2021.MT, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 9 września 2021 r. Minister uznał za zasadne stanowisko organu pierwszej instancji wskazujące, że wprawdzie przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], to jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał spełnienia przesłanki posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą spornego gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. w Warszawie na ww. decyzję. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 75 § 1 ab initio K.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającym na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, chociaż takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut materialnoprawny, tj. naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że PKP S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że przede wszystkim samo sformułowanie zarzutu dotyczące naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji może budzić wątpliwości, jaką formę naruszenia tego przepisu ma na uwadze skarżąca kasacyjnie. Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji prowadzi bowiem do wniosku, że zarzutem tym skarżąca kasacyjnie Spółka w istocie zwalcza ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie przez organy administracyjne i zaaprobowane przez Sąd I instancji. W takiej sytuacji należało zarzucić organom i Sądowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego. Tego rodzaju zarzutu jednak nie sformułowano. Skarżąca kwestionowała tylko - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 ab initio K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - ograniczenie w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że - jak twierdziła - takie ograniczenie było nieuzasadnione, nie wynikało wprost z przepisu ustawy, przerzucało na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawiało stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby PKP mogły zostać uwłaszczone: po pierwsze, grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia stanowi własność Skarbu Państwa, po drugie, grunt ten w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu PKP i po trzecie, PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tego gruntu w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Wymienione przesłanki muszą być przy tym spełnione kumulatywnie. Treść omawianego przepisu była jasna i nie budziła żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Brak było przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych, aby nadawać temu przepisowi inną treść, aniżeli ta, która wynika z jego literalnej wykładni. Żadna wykładnia przepisu prawa nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem danego przepisu, czy też do odmowy jego zastosowania w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę. Nie można było więc skutecznie twierdzić, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni ww. przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Rozpatrując natomiast skargę kasacyjną pod kątem niewłaściwego zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego w tej formie odnosi się do błędu subsumpcji, polegającym na wadliwym uznaniu, że istnieje korelacja między przesłankami określonymi w prawie materialnym (w ustalonym jego znaczeniu) a ustalonym stanem faktycznym. Błąd subsumpcji może w konsekwencji być następstwem wadliwych ustaleń faktycznych, w wyniku czego przyjęty stan prawny nie ma do nich zastosowania, albo błędnej wykładni przepisu i błędnego ustalenia zakresu jego stosowania. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie - temu służą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak też przyjętej wykładni prawa materialnego. W sprawie nie jest sporne, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [1]/1 i nr [1]/2 (z których powstała działka nr [1]/3, podzielona następnie na działki będące przedmiotem niniejszego postępowania i działkę nr [1]/7), była własnością Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działek nr [1]/8 i nr [1]/9 wynika, że właścicielem jest Skarb Państwa. Prawo własności ujawniono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej z 27 marca 2014 r. sygn. akt I NS 935/13 o nabyciu własności przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1989 r. Zatem wobec przedmiotowych działek została spełniona przesłanka własności państwowej. Jeśli chodzi zaś o kolejną przesłankę zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, tj. posiadanie przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r., należy wyjaśnić, że na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji Rada Ministrów wydała w dniu 3 stycznia 2001 r. rozporządzenie w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. poz. 29). Można zatem stwierdzić, że zgodnie z wolą ustawodawcy sposób potwierdzenia posiadania gruntów przez PKP może nastąpić przez przedstawienie określonych dokumentów szczegółowo wymienionych w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, które mogą stanowić dowody potwierdzające posiadanie. Natomiast § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenie dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z powołanego § 2 ust. 2 rozporządzenia, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 K.p.a., jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, czyli dokumenty te zostały w przeszłości wydane, natomiast nie zachowały się do czasu podjęcia przedmiotowego postępowania, wówczas można skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 75 K.p.a. Rozporządzenie to określa zatem szczegółowe zasady ustalania m.in. faktu, że dany grunt znajdował się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP. Przepisy te stanowią więc w takim przypadku lex specialis do ogólnych zasad dowodzenia określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 6 K.p.a. - organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie prawa. Jak wynika z akt sprawy, w zakresie drugiej przesłanki, to jest posiadania przez Spółkę spornej nieruchomości 5 grudnia 1990 r., PKP S.A. wskazała, że przedłożyła w toku postępowania wypis z rejestru gruntów według stanu na 5 grudnia 1990 r., z którego wynika, że działka nr [1]/3 (obecnie oznaczona jako działki nr [1]/8 i nr [1]/9) stanowi tereny kolejowe oraz znajduje się we władaniu "Śl.D.O.K.P. Katowice". Stosowny dokument będący podstawą wpisu w ewidencji gruntów nie został jednak przedłożony do akt sprawy. Organy administracyjne badając przesłankę posiadania spornych działek, to jest okoliczność zajęcia jej pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1984), ustaliły, że działki nr [1]/8 i nr [1]/9 nie są zajęte linią kolejową oraz brak jest jakichkolwiek środków trwałych, które można byłoby zaliczyć do infrastruktury kolejowej. Z pisma Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z 25 maja 2021 r. wynika, że niewielka cześć działki nr [1]/7 zajęta jest pod infrastrukturę kolejową. Jednakże działka ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że informacja ta koresponduje z pismem Prezydenta z 17 lipca 2013 r., w którym wskazał, że tytko niewielka część dawnej działki nr [1]/3, w zachodniej części, zajęta była pod fragment linii kolejowej. Pozostała część działki porośnięta jest gęstą roślinnością (drzewa i krzewy), w części jest teren zabagniony, podmokły. Natomiast od strony prywatnych posesji znajduje się droga gruntowa stanowiąca dojazd do nieczynnej stacji [...]. Obok byłej stacji znajduje się teren użytkowany jako parking. Kolejno trafnie Sąd I instancji zauważył, że decyzją Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z 15 listopada 2016 r. zatwierdzono podział działki nr [1]/3 na działki: nr [1]/7, nr [1]/8, nr [1]/79. Podziału dokonano na wniosek zarządcy drogi, w celu wydzielenia pasa drogowego – drogi publicznej ul. [...], stanowiącej działkę nr [1]/8. Również – na co wskazał organ odwoławczy – decyzja Ministra Infrastruktury z 24 marca 2014 r. Nr 3 w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, nie obejmuje spornej nieruchomości. Wobec powyższych niekwestionowanych w skardze kasacyjnej okoliczności, nie budzi wątpliwości stanowisko Sądu I instancji akceptujące ustalenia organów administracyjnych, że skarżąca Spółka nie przedłożyła dokumentu świadczącego, że działki nr [1]/8 i nr [1]/9 są zajęte pod infrastrukturę kolejową. Wprawdzie dokumenty załączone do wniosku z 24 stycznia 2006 r. należą do wymienionych w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 3 stycznia 2001 r., jednak strona skarżąca – wobec wykazanych przez Wojewodę braków w tych dokumentach - nie potwierdziła przede wszystkim, czy sporna działka jest zajęta pod infrastrukturą kolejową ani nie wykazała jaki dokument był podstawą wpisu do ewidencji. Pisemne wezwanie organu pozostało bez odpowiedzi. Poza tym wnioskodawca nie przedłożył innych dokumentów, z których wynikałoby, że dokument (dokumenty) o których mowa w ust. 1 zostały w przeszłości wydane. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy podjęły prawidłowe działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości na datę 5 grudnia 1990 r. W konsekwencji, skoro Minister Rozwoju i Technologii, utrzymując w mocy odmowną decyzję Wojewody Śląskiego, jako przesłankę odmowy uwłaszczenia wskazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nie mógł stwierdzić, że nieruchomość znajdowała się w posiadaniu PKP, bowiem przedłożona przez skarżącą spółkę dokumentacja nie potwierdziła w niniejszej sprawie spełnienia przesłanki posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" przedmiotowego gruntu w stanie na dzień 5 grudnia 1990 r., to oddalenie w tym przypadku skargi przez Sąd Wojewódzki, nie naruszało art. 151 P.p.s.a. Organy prawidłowo dokonały oceny materiału dowodowego pod kątem jego wiarygodności i słusznie uznały, że w świetle pozostałych materiałów dowodowych, przedłożona przez PKP S.A. dokumentacja, to jest wypis z rejestru gruntów z 26 listopada 2012 r. sporządzony według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. i oświadczenie skarżącej z 18 grudnia 2012 r., złożone na okoliczność zajęcia działek nr [1]/8 i nr [1]/9 pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 8 ustawy o transporcie kolejowym, nie stanowią dowodu na posiadanie gruntu przez skarżącą w dniu 5 grudnia 1990 r. Tym samym zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że PKP S.A. nie wykazała posiadania omawianej działki w dniu 5 grudnia 1990 r., to jest zajęcia jej pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 8 ustawy o transporcie kolejowym. Nie można zatem czynić organom zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji, nie doszło do naruszenia przez organy art. 34 ustawy o komercjalizacji. Sąd I instancji zassanie uznał, że organy prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny przesłanek uwłaszczenia w odniesieniu do spornej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.). Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.