I OSK 780/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 77/22 w sprawie ze skargi Instytutu [...] w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 września 2022 r. I SA/Wa 77/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Instytutu [...] w W. (Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister) z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach: I. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z błędnym uznaniem, iż: 1. zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z [...] czerwca 2001 r. nr [...] znak [...] nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, bowiem Skarżący wniósł o zmianę decyzji w zakresie punktu II, IV i V, tj. w części w której został nałożony na stronę obowiązek, a zatem w ocenie WSA przepis art. 155 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania - natomiast zgodnie z orzecznictwem oraz doktryną decyzja, na mocy której na stronę nałożono obowiązek związany z nabyciem określonego w tej decyzji prawa jest zawsze decyzją, na mocy której strona nabyła prawo; 2. zmiana zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2001 r. jest niemożliwa, bowiem jest to decyzja związana, a tym samym zmiana takiej decyzji spowodowałoby usankcjonowanie stanu niezgodnego z prawem - w sytuacji gdy przepis art. 155 k.p.a. w swej treści nie wprowadza ograniczenia jego zastosowania do decyzji uznaniowych lecz do decyzji, których zmiana spowodowałaby naruszenie przepisów szczególnych, a zatem dopiero zmiana w/w decyzji spowoduje, że będzie ona zgodna z przepisami, w szczególności z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3. Skarżący żąda zmiany zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2001 r. w oparciu o nowe okoliczności powodujące zmianę stanu faktycznego - w sytuacji gdy organ nieprawidłowo orzekł na podstawie stanu faktycznego, jaki istniał w chwili wydawania decyzji, a strona opiera się wyłącznie o ten stan faktyczny; II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. 145 § 1 pkt 1) lit a. w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.. dalej "u.g.n.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w/w przepis miał charakter związany, a organy przy wydawaniu decyzji na jego podstawie nie miały do dyspozycji określonych luzów decyzyjnych w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym była możliwość innego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. orzeczenia o nieodpłatnym nabyciu przez Skarżącego własności budynków i budowli wzniesionych na gruncie opisanym w punkcie I Decyzji [...], co miało Istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. Skarżący wniósł o : 1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.); 2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i ponowne rozpoznanie sprawy z uwagi na to, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione (art. 179a p.p.s.a.); 3. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w razie gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował się do wniosku określonego w pkt. 2 (art. 185 § 1 p.p.s.a.); 4. zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych (art. 203 pkt 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że całkowicie błędne są wnioski WSA dotyczące odmowy zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. z powodu tego, iż w ocenie WSA Skarżący kwestionuje tę część decyzji, która nie dotyczy nabycia prawa a jedynie nakłada obowiązek. Skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem "decyzja nie tworzy prawa, jeżeli rozstrzygnięcie nie kształtuje uprawnienia, jak również nie nakłada obowiązku. (...) Decyzja nakładająca obowiązek jest zatem decyzją tworzącą prawo, a to wyłącza zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. II OSK 642/18). Skarżący zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, o ile sama decyzja o uwłaszczeniu ma charakter deklaratoryjny, to orzeczenie o bezpłatnym lub odpłatnym nabyciu budynków ma charakter konstytutywny, co także uzasadnia możliwość skorzystania z trybu art. 155 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2003r., sygn. II SA/Łd736/02). W związku z powyższym odmowa zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 155 k.p.a. jest pozbawiona podstaw prawnych. Uzasadniając zarzuty objęte punktem 1.2 oraz II skargi kasacyjnej Skarżący wyjaśnił, że zmiana Decyzji [...] nie doprowadzi do sprzeczności z prawem (nie spowoduje naruszenia przepisów), a wręcz przeciwnie - spowoduje, że będzie ona zgodna z przepisami, w szczególności z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że rozważanie na temat rodzaju decyzji, czy jest ona wiążąca czy uznaniowa nie wynika z przepisu, gdyż ten wskazuje jedynie, że zmiana decyzji nie może powodować naruszenia przepisów. Podobnie orzekł NSA w wyroku z 7 października 2020 r., sygn. II OSK 1391/18, tj. "Z przepisu art. 155 K.P.A. wynika, że w przewidzianym w nim trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Skoro przepis art. 155 K.P.A. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach, to brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, następująca po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości lub bezprzedmiotowości tej decyzji, stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 155 K.P.A." Przepis art. 155 k.p.a. nie ma więc zastosowania jedynie do sytuacji, w których zmiana decyzji z uwagi na interes strony lub interes społeczny oznaczałaby naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego. Przekładając to na niniejszą sprawę, zmiana Decyzji [...] nie tylko nie naruszy przepisów prawa, a spowoduje jej zgodność z przepisami. Z ostrożności Skarżący wskazał, iż organ administracji publicznej w ustalonym stanie faktycznym miał możliwość innego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. orzeczenia o nieodpłatnym nabyciu przez Skarżącego własności budynków i budowli wzniesionych na gruncie opisanym w punkcie I Decyzji [...], co także wskazuje, że istnieje możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w tej konkretnej sprawie. Reasumując, przepis prawa materialnego, to jest art. 200 u.g.n. stanowiący podstawę prawną wydania decyzji, o zmianę której Skarżący wnosił, przewidywał dla organu administracji pewien luz decyzyjny i przy jej wydawaniu organ administracji miał do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich było zgodne z prawem, w zależności od dokonanej oceny okoliczności sprawy. Rozstrzygnięcia wskazane w art. 200 w/w ustawy nie były więc narzucone przez ustawodawcę w sposób sztywny i bezwarunkowy. Uzasadniając zarzut z punktu 1.3 skargi kasacyjnej Skarżący wyjaśnił, że WSA nieprawidłowo podzielił argumentację Organu, iż okoliczność wybudowania budynków i budowli ze środków własnych została przez Skarżącego wykazana dopiero w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a.. Dokumenty wykazujące powyższe nie są bieżącymi dokumentami, a dokumentami jeszcze sprzed okresu, kiedy dokonywano ustaleń stanu faktycznego koniecznych do wydania Decyzji [...] i w momencie dokonywania ustaleń już istniały. Ponadto zostały one przedłożone wyłącznie subsydiarnie na potwierdzenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania Decyzji [...]. Potwierdza to, że organ dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego, jaki istniał w chwili wydawania decyzji. Kluczową kwestią, którą pominął WSA, było prawne domniemanie realizacji inwestycji budowlanych ze środków własnych Skarżącego w przypadku braku dowodów, iż realizacje te zostały dokonane ze środków pochodzących z budżetu państwa lub gminy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Skarżącego istnieją szczególne przesłanki określone interesem strony, które przemawiają za uchyleniem decyzji ostatecznej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnioskiem z [...] listopada 2019 r. wystąpił o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2001 r. w zakresie punktu II, IV i V poprzez stwierdzenie, że nabycie prawa własności budynków i budowli znajdujących się na gruncie opisanym w punkcie I decyzji nastąpiło nieodpłatnie, a w konsekwencji usunięcie punktu IV i V decyzji. Organy obu instancji odmówiły zmiany decyzji z [...] czerwca 2001 r. wyjaśniając, że stanowiący podstawę prawną tejże decyzji art. 200 u.g.n. nie pozostawiał organom "luzu" decyzyjnego pozwalającego na zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. Wskazały, że argument dotyczący wybudowania budynków i budowli znajdujących się na gruncie ze środków własnych Skarżącego podniesiony został dopiero w obecnie toczącym się postępowaniu, co oznacza, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] czerwca 2001 r. nie było możliwe wydanie innego rozstrzygnięcia. Podkreśliły, że ustalenie przez organ, że wybudowanie budynków i budowli znajdujących się na przedmiotowym gruncie nie nastąpiło ze środków własnych było konsekwencją ustaleń co do stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., co oznacza, że Skarżący kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne będące podstawą wydania decyzji uwłaszczeniowej. Organy wskazały również, że na zmianę decyzji nie wyraził zgody Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (Prezydent) reprezentujący Skarb Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że Skarżący w istocie żądał zmiany decyzji na podstawie nowych okoliczności faktycznych, domagając się zmiany stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji z [...] czerwca 2001 r. Zwrócił uwagę, że Prezydent, reprezentujący Skarb Państwa wyraził sprzeciw wobec zmiany decyzji ostatecznej. Podkreślił, że strona nie może nie może - powołując się na interes społeczny czy własny interes - domagać się ukształtowania w tym trybie na nowo stanu faktycznego odmiennego od tego, który był podstawą wydanej decyzji i w konsekwencji ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji, skoro ma ona zmierzać do zmiany w zakresie nałożonego obowiązku i na nowo kształtować jej sytuację prawną. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy na wstępie, że w ocenie Sądu kasacyjnego przepis art. 155 k.p.a., pomimo zamieszczenia go w ustawie procesowej jest przepisem o charakterze materialnym. Wskazuje on bowiem na przesłanki pozwalające organowi administracji na odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Jednak błędne określenie art. 155 k.p.a. jako przepisu o charakterze procesowym nie wyłącza możliwości rozpoznania podniesionych przez Skarżącego zarzutów z uwagi na wskazanie formy naruszenia owego przepisu, którego, w ocenie autora skargi kasacyjnej, miał się dopuścić Sąd Wojewódzki. Zarzut objęty punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej jest oczywiście niezasadny. Jak wynika z jego sformułowania i uzasadnienia, w ocenie Skarżącego, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że decyzja, na mocy której na stronę nałożono obowiązek związany z nabyciem określonego w tej decyzji prawa, jest zawsze decyzją na mocy której strona nabyła prawo. Sąd kasacyjny wyjaśnia zatem, że Sąd Wojewódzki w żadnym fragmencie uzasadnienia nie wyraził poglądu, w świetle którego decyzja objęta wnioskiem Skarżącego nie może być uznana za decyzję, na mocy której strona nabyła prawo i z tego powodu nie może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie analizował w ogóle kwestii, czy decyzja z [...] czerwca 2001 r. może być uznana za decyzję, na mocy której strony nabyła prawo czy też nie. Przyczyną, dla której Sąd Wojewódzki oddalił skargę było uznanie, że Skarżący żądając zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] czerwca 2001 r. Sąd Wojewódzki wskazywał w uzasadnieniu, że strona nie może - powołując się na interes społeczny czy własny interes - domagać się w trybie art. 155 k.p.a., ukształtowania na nowo stanu faktycznego odmiennego od tego, który był podstawą wydanej decyzji i w konsekwencji ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji, skoro ma ona zmierzać do zmiany w zakresie nałożonego obowiązku i na nowo kształtować jej sytuację prawną. Wyjaśniał, że w przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". W ocenie Sądu Wojewódzkiego prowadziłoby to również do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu objętego punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd Wojewódzki nie wyraził wprost w uzasadnieniu wyroku poglądu, w świetle którego zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć decyzji związanej. Sąd Wojewódzki odwoływał się jednak do pojęcia "luzu decyzyjnego" pozwalającego na uwzględnienie interesu społecznego i strony w sposób, który nie prowadzi do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem. Wyjaśniał, że chodzi o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. Takie sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzja związana nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że art. 155 k.p.a. nie wskazuje wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Kwestia ta nie jest postrzegana jednolicie ani w orzecznictwie ani w doktrynie. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę przychyla się do wyrażonego w doktrynie poglądu, w świetle którego "decyzje uznaniowe z istoty swej są bardziej "predestynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i 155, ale – z drugiej strony – nie ma podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych. Wspomniana wyżej konstatacja o niemożności zastąpienia decyzji prawidłowej, której treść jest w pełni zdeterminowana przepisami prawa, inną decyzją prawidłową nie jest, wbrew pozorom, oczywista. Jej prawdziwość jest uwarunkowana choćby założeniem – nader często niewytrzymującym konfrontacji z rzeczywistością – o całkowitej tożsamości wszystkich relewantnych okoliczności faktycznych i prawnych w dniu wydania decyzji ostatecznej i w dniu orzekania o jej ewentualnym uchyleniu lub zmianie. Poza tym zanegowanie dopuszczalności zastosowania art. 154 i 155 w odniesieniu do decyzji związanych a priori przekreśla też możliwość ich wykorzystania do sanacji wad decyzji o charakterze niekwalifikowanym, a taka możliwość – przynajmniej w świetle niektórych poglądów doktryny i judykatury – powinna wchodzić w rachubę" (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 154). Jak jednak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, w realiach rozpoznawanej sprawy o odmowie zmiany decyzji z [...] czerwca 2001 r. w trybie art. 155 k.p.a. zadecydował nie jej charakter, ale przedstawiana przez Skarżącego argumentacja. Jak bowiem wynika zarówno z wniosku o wszczęcie postępowania jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ocenie Skarżącego za zmianą decyzji przemawia wydanie jej na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego. We wniosku o wszczęcie postępowania Skarżący odwoływał się do opinii biegłego rewidenta z [...] lipca 2000 r. przygotowanej na potrzeby wydania decyzji uwłaszczeniowej. Skarżący wywodził, że skoro wynika z tej opinii, iż sfinansowanie budowy niektórych budynków i budowli nastąpiło ze środków pochodzących z kredytu inwestycyjnego, to tym samym oznacza to, że były to jego środki własne. Sąd kasacyjny przypomina zatem, że w decyzji z [...] czerwca 2001 r. Wojewoda ustalił nabycie z mocy prawa przez Skarżącego, z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W., w dzielnicy W., obejmującego wskazane w decyzji działki gruntu, oraz stwierdził że nabycie prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie następuje odpłatnie, ustalił cenę budynków i budowli znajdujących na przedmiotowym gruncie w wysokości 10.780,040 złotych oraz wskazał, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu, niezaspokojona wierzytelność z tytułu odpłatnego nabycia budynków i budowli podlega zabezpieczeniu hipotecznemu na użytkowaniu wieczystym gruntu. Podstawą prawną decyzji Wojewody z [...] czerwca 2001 r. był art. 200 u.g.n. przewidujący w ust. 1, że "w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r. Nr 91, poz. 455, z 1994 r. Nr 51, poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych, 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2, 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty." Zatem wskazanie w decyzji uwłaszczeniowej, że nabycie własności budynków i budowli następuje odpłatnie było następstwem ustalenia, że ich wybudowanie nie nastąpiło ze środków własnych Skarżącego. To ustalenie kwestionował Skarżący we wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przedstawiając swoją interpretację informacji zawartych w opinii biegłego rewidenta z [...] lipca 2000 r., jak również dołączając do tego wniosku szereg dokumentów z lat poprzedzających wydanie decyzji uwłaszczeniowej. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżący zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu nieprawidłowe podzielenie argumentacji organu, iż okoliczność wybudowania budynków ze środków własnych została podniesiona dopiero w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. wskazuje, że "dokumenty potwierdzające powyższe nie są bieżącymi dokumentami, a dokumentami jeszcze sprzed okresu, kiedy dokonywano ustaleń stanu faktycznego koniecznych do wydania decyzji [...] i w momencie dokonywania ustaleń już istniały. Potwierdza to, że organ dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego, jaki istniał w chwili wydawania decyzji." Analogiczna argumentacja znalazła się również w skardze do Sądu pierwszej instancji (punkt I strona 3 skargi do WSA). Oznacza to, że Skarżący w istocie konsekwentnie kwestionuje ustalenia faktyczne, które stały się podstawą decyzji z [...] czerwca 2001 r. Oznacza to, że Skarżący zdaje uznawać za stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 2001 r. wskazany przez siebie stan faktyczny, w świetle którego budynki objęte decyzją zrealizowane zostały z jego środków. Nie jest to jednak zgodne z ustaleniami faktycznymi, które stały się podstawą wydania decyzji z [...] czerwca 2001 r. Rozstrzygnięcie zawarte w tejże decyzji, zgodnie z którym nabycie budynków następuje odpłatnie oznacza, że w ocenie organu wydającego decyzję brak było podstaw do przyjęcia, że budynki wybudowane zostały ze środków własnych Skarżącego. Powoływanie się obecnie na dokumenty, które jak wskazano w skardze i skardze kasacyjnej, istniały w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 2001 r., a z których wynikać ma wybudowanie budynków i budowli objętych decyzją ze środków własnych oznacza, że Skarżący powołuje się na okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi, czyli na okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczności te mogłyby być rozważane w ramach postępowania wznowieniowego. Jeżeli zaś w ocenie Skarżącego fakt wybudowania budynków i budowli z jego środków znany był organowi, to oznacza to, że w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione przez organy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] czerwca 2001 r. Tymczasem, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia, tryb ten nie może być bowiem traktowany jako swoista "trzecia instancja". Podzielając w pełni ten pogląd Sąd kasacyjny wyjaśnia dodatkowo, że przyjęcie stanowiska, według którego w postępowaniu opartym na art. 155 k.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego, skutkowałoby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r. I OSK 1084/17). Powoływanie się przez Skarżącego na nieprawidłowe ustalenia faktyczne mogłoby mieć znaczenie w postępowaniu wywołanym ewentualnym odwołaniem od decyzji z [...] czerwca 2001 r. bądź w innych nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, natomiast zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. w celu modyfikacji stanu faktycznego (w tym przypadku co do wybudowania budynków ze środków własnych) jest niedopuszczalne Stanowisko to zgodne jest ze stanowiskiem wyrażanym w doktrynie, w świetle którego "organ prowadzący postępowanie w trybie komentowanego artykułu (to jest art. 155 k.p.a.) nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego wyniki miałyby stanowić faktyczną podstawę nowego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, stanowi przesłankę wznowienia podstępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5, a zatem w tego rodzaju sytuacjach wykluczona jest zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155" (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026, art. 155). W świetle powyższego również zarzuty objęte punktem I. 2 i II oraz I.3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.