I OSK 778/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/23 w sprawie ze skargi N.W. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 września 2023 r. nr DSZ-V.4321.1.286.2023.MU w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2150/23 po rozpoznaniu skargi N.W. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 września 2023 r. nr DSZ-V.4321.1.286.2023.MU w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 22 marca 2023 r. nr ZPS.IV.9470.3.33.2023.AW (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz N.W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: - naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 17 ust 1b u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącego należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygania przedmiotowej sprawy, który w ocenie sądu pierwszej instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny, zwany dalej również "Trybunałem" lub "TK", w uzasadnieniu swojego wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), zwanego dalej "wyrokiem w sprawie K 38/13", wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę; - naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1, obowiązującej w dniu wydania wyroku w sprawie K 38/13, ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), zwanej dalej "u.T.K.", poprzez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku Trybunału, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ww. wyrok w sprawie K 38/13. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o zasądzenie zwrotu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", w kontekście skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104). Skarżący kasacyjnie Minister zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. właśnie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do bezpodstawnego niezastosowania. Organ argumentował, że Sąd Wojewódzki wadliwie pominął ten przepis, uznając go za niekonstytucyjny w relewantnym zakresie, podczas gdy z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 wynikało, iż przepis ten formalnie pozostaje w obrocie prawnym do czasu interwencji ustawodawcy. W ocenie Ministra, okoliczność, że niepełnosprawność M.W. powstała w 20. roku życia, a więc po ukończeniu 18. roku życia i nie w okresie nauki, powinna prowadzić do odmowy przyznania świadczenia na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powyższy zarzut jest niezasadny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych w kwestii interpretacji skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuującym zasadę równości wobec prawa. Jakkolwiek, wyrok ten ma charakter zakresowy, co oznacza, że nie eliminuje on całego przepisu z systemu prawnego, to jednak nieuchronnie prowadzi do konieczności takiej jego wykładni i stosowania przez organy administracji publicznej oraz sądy, która pomija kryterium uznane za niekonstytucyjne. Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) oraz zasada związania organów państwowych orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) nakazują odmowę zastosowania przepisu w zakresie, w jakim Trybunał stwierdził jego sprzeczność z ustawą zasadniczą. W konsekwencji, od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13, kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, jeśli pozostałe przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. są spełnione. Organy administracji, rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez takiego opiekuna, zobowiązane są ocenić spełnienie warunków do jego uzyskania, pomijając niekonstytucyjne kryterium temporalne powstania niepełnosprawności. Argumentacja skarżącego kasacyjnie Ministra, odwołująca się do treści uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. K 38/13, w szczególności do stwierdzenia, że wyrok ten nie uchyla przepisu ani nie kreuje automatycznie prawa do świadczenia dla osób dotychczas wyłączonych, nie może prowadzić do odmiennych wniosków. Niewątpliwie Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym i jego orzeczenia nie tworzą samoistnie nowych norm prawnych przyznających świadczenia. Jednakże, stwierdzenie niekonstytucyjności określonej części normy prawnej (w tym przypadku kryterium różnicującego) ma ten skutek, że eliminuje z porządku prawnego niezgodną z Konstytucją podstawę do wydawania negatywnych rozstrzygnięć. Kontynuowanie stosowania przepisu w jego niekonstytucyjnym zakresie, w oczekiwaniu na działanie ustawodawcy, stanowiłoby akceptację stanu niezgodnego z Konstytucją i naruszenie zasady legalizmu oraz podważałoby sens kontroli konstytucyjności prawa. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o niekonstytucyjne kryterium jest niedopuszczalna, co prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły odmowę przyznania świadczenia N. W. właśnie na fakcie, że niepełnosprawność jego żony powstała po ukończeniu przez nią wieku wskazanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co stanowiło bezpośrednie zastosowanie kryterium uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2021 r. sygn. I OSK 1530/20 oraz z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. I OSK 1197/22). W konsekwencji, niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), dalej jako "u.T.K.". Skarżący Minister zarzucił Sądowi pierwszej instancji bezpodstawne pominięcie tych przepisów w procesie wykładni wyroku o sygn. K 38/13, co miało prowadzić do błędnej oceny interpretacji dokonanej przez organy. Zarzut ten jest chybiony, albowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował wskazanych przepisów u.T.K., lecz dokonał prawidłowej wykładni skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, opierając się przede wszystkim na jego sentencji, która zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczna. Uzasadnienie orzeczenia TK, choć stanowi istotny kontekst interpretacyjny, nie modyfikuje normatywnej treści sentencji. Sąd Wojewódzki prawidłowo odczytał wynikające z sentencji wyroku o sygn. K 38/13 konsekwencje dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając niedopuszczalność opierania rozstrzygnięcia na kryterium uznanej niekonstytucyjności. W świetle powyższych rozważań, oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i słusznie uchylił decyzje organów obu instancji opierające się na niekonstytucyjnym kryterium. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.