I OSK 773/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1514/23 w sprawie ze skargi R. K. i A. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr DLI-IV.7615.194.2022.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. K. i A. S. solidarnie na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1514/23 oddalił skargę R. K. i A. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr DLI-IV.7615.194.2022.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną wywiedli R. K. i A. S. zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd I instancji dopuścił się naruszeń prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to art. 134 ust. 1, 2 i 3, art. 128 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: “u.g.n.") oraz § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez: a) błędną wykładnię § 36 ust 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego prowadzącą do przyjęcia, że ww. przepis wyłącza zastosowanie art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co doprowadziło do stwierdzenia, że skoro przeznaczenie działki zgodne z planem zagospodarowania po jej wydzieleniu jest drogowe, to wycena winna odbyć się wyłącznie w oparciu o takie przeznaczenie z pominięciem zasady korzyści i zasady nakazującej uwzględnianie aktualnego sposobu korzystania z wywłaszczanej działki, podczas, gdy ww. przepis rozporządzenia nie może w procedurze ustalania metodyki oszacowania uchylać ogólnych zasad wynikających z przepisów nadrzędnej nad nim ustawy; b) błędną wykładnię art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, że dla potrzeb wyceny nie ma znaczenia aktualny sposób korzystania z wywłaszczanej nieruchomości i przyjęcie, że w myśl przedmiotowej normy rozstrzygające dla tej oceny jest przeznaczenie wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do pominięcia badania aktualnego sposobu korzystania z wywłaszczanej nieruchomości oraz odmowy badania zasady korzyści, podczas gdy w myśl art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nieruchomość powinna być wyceniana wedle jej faktycznego sposobu użytkowania oraz alternatywnie wedle przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i dopiero wyższa z tych dwóch wartości stanowić może właściwą wysokość odszkodowania; c) błędną wykładnię art. 134 ust. 1 i 2 ugn prowadząca do przyjęcia, że sposób użytkowania i przeznaczenie, o którym mowa w ww. przepisie ocenia się wyłącznie w odniesieniu do działki będącej przedmiotem wywłaszczenia, a nie ma dla niego znaczenia działka, z której wydzielono działkę wywłaszczaną, podczas gdy działka wywłaszczana (tj. działka o nr [...]) została wydzielona właśnie z działki [...] i to nie z inicjatywy właścicieli, ale wyłącznie ze względu na przewidywany cel wywłaszczenia, zaś do dnia wywłaszczenia sposób użytkowania obu działek przez właścicieli nie różnił się; d) niewłaściwe zastosowanie art. 151 ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu, że ustalone odszkodowanie stanowi wartość rynkową nieruchomości wywłaszczanej, a tym samym że ustalona według tej metody kwota stanowi słuszne odszkodowanie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a zatem że realizuje ona cel odszkodowania jakim jest umożliwienie wywłaszczanemu zakupu za przyznaną sumę odszkodowania działki o porównywalnych cechach i wielkości. 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy zarówno w zakresie uchybień własnych jak i podzielonych uchybień procesowych organu, a to: a) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest jasny, rzetelny i sporządzony zgodnie z prawem, a w konsekwencji, że określa należycie wartość słusznego odszkodowania, mimo że przy jego sporządzeniu pominięto istotne fakty oraz dowody, jak również okoliczności wskazywane przez skarżących, w tym m.in.: 1) ofertę zakupu nieruchomości przedłożoną przez skarżących w toku postępowania wskazująca na ceny funkcjonujące na rynku w transakcjach niewymuszonych, 2) protokół z oględzin oraz wypis z księgi wieczystej, i dowody wskazujące, że nieruchomość przed dokonaniem jej wywłaszczenia przeznaczona była na inwestycje budowlane, co ma wpływ na ustalenie dotychczasowego i faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, 3) operat nie precyzuje czy wskazane w nim nieruchomości porównawcze zostały sprzedane w podanych cenach w transakcjach niewymuszonych, zaś biorąc pod uwagę fakt, że porównywano działki powstałe w ten sam sposób, a zatem wydzielone w celu wywłaszczenia, należy przypuszczać, że niezasadnie przyjęto ceny z podobnych tej zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. 4) przy ocenie wartości pominięto całkowicie istniejącą na działce infrastrukturę, albowiem jak wskazał biegły, nie uwzględnia się jej przy założeniu, że nieruchomość jest przeznaczona na drogę 5) przy ocenie wartości pominięto całkowicie potencjał rynku lokalnego wynikający z sąsiedztwa z terenami mocno zainwestowanymi i dobrze skomunikowanymi - co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny przedstawionego operatu i dokonania na jego podstawie błędnych ustaleń faktycznych, podzielonych następnie przez Sąd; b) naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przeniesienie ciężaru dowodu na stronę skarżącą połączone z oczekiwaniem, aby to skarżący przedstawiali dowód w postaci prywatnej opinii rzeczoznawcy lub wywoływali dowód z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców (w trybie art. 157 u.g.n.), podczas gdy skarżący przedstawili w toku postępowania swoje umotywowane zastrzeżenia do operatu biegłego, a zatem rolą Sądu i organu było w sposób należyty je rozważyć i ocenić, a nie oczekiwać od Strony przedstawienia kontrdowodów, gdyż to rolą organu jest podjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; c) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niecałościową i nienależytą ocenę materiału dowodowego prowadzącą do błędnego stwierdzenia, że działka stanowiła tylko porośnięte pobocze drogi a twierdzenia skarżących jakoby działka wywłaszczana była wykorzystywana na cele usługowe i w związku z tym powinna być wyceniana jako grunt usługowy nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym, podczas gdy całkowicie odmienne wnioski płyną choćby z takich dowodów jak protokół z oględzin nieruchomości, część sprawozdawcza operatu, oraz wypis z księgi wieczystej; d) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niecałościową, nienależytą ocenę materiału dowodowego prowadzącą do błędnego uznania, że ustalona w postępowaniu wartość odszkodowania stanowi zgodną z prawem materialnym wartość słusznego odszkodowania odpowiadającą warunkom rynkowym, umożliwiająca Skarżącym zakup odpowiedniej nieruchomości o podobnych cechach i rozmiarach w transakcjach niewymuszonych na wolnym rynku. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust.1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przyjęta metodyka ustalania odszkodowania i wartości rynkowej realizuje postulat ochrony własności, proporcjonalności jej ograniczenia oraz słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy i wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił Minister domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, a mianowicie należy zaakcentować, że choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." oraz "u.g.n." i "rozporządzenia" to jednocześnie nie definiuje używanych skrótów, ani nie podaje dzienników promulgacyjnych, zatem nie sprecyzowano, w jakim brzmieniu powoływane wzorce kontroli wskazano. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2023 poz. 344 – dalej jako: "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz, U. z 2021 r. poz. 555 – dalej jako: "rozporządzenie"). i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej należało wziąć pod uwagę, że zasada korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) nie ma charakteru absolutnego, a jej zastosowanie jest uzależnione od obiektywnych cech fizycznych nieruchomości oraz wykazania, że cel wywłaszczenia rzeczywiście obniżył wartość gruntu. W sytuacji, gdy w badanej sprawie nieruchomość ze względu na swoją geometrię i brak zagospodarowania nie posiadała potencjału budowlanego, prawidłowe było ustalenie odszkodowania w oparciu o aktualne przeznaczenie drogowe (§ 36 ust. 4 rozporządzenia), co pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania oraz standardami Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Rozpatrzenie zasadności skargi kasacyjnej wymagało uwzględnienia czterech filarów. Po pierwsze - należało uwzględnić brak automatyzmu zasady korzyści. Zasada ta nie jest "automatycznym uprawnieniem", ale warunkiem jej zastosowania jest wykazanie, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powoduje spadek wartości. Jeśli zatem grunt już wcześniej nie nadawał się na cele inwestycyjne, nie można mówić o naruszeniu tej zasady. Po drugie – należało uwzględnić prymat uwarunkowań faktycznych nad teoretycznymi. Skarżący podnieśli argumenty teoretyczne, ignorując jednocześnie fakty, tj. że działka nr [...] to "długi i wąski pasek gruntu", który pozostawał niezagospodarowany. Te cechy fizyczne uniemożliwiały samodzielną jego zabudowę, co wyklucza porównywanie go do pełnowartościowych działek budowlanych. Po trzecie - prawidłowość metodologii wyceny (§ 36 ust. 4). W przypadku nieruchomości, która w dacie decyzji była już przeznaczona pod drogę i nie wykazywała cech, ani predyspozycji użytkowania mieszkaniowego, właściwą metodą było odniesienie do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W badanym przypadku brak jest uzasadnienia prawnego do "powrotu" do historycznego przeznaczenia (sprzed planu z 2017 r.), gdyż odszkodowanie za wywłaszczenie nie służy kompensowaniu tzw. szkód planistycznych. Po czwarte – należało wziąć pod uwagę istotę "słusznego odszkodowania", które nie zawsze musi być ekwiwalentne rynkowo w sposób maksymalny, a interes publiczny oraz brak długotrwałego "zamrożenia planistycznego" (jak w powołanych poniżej sprawach przeciwko Polsce przed ETPC) uzasadniają wycenę opartą na realnych parametrach rynkowych danej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące naruszenia tzw. zasady korzyści, zawartej w przepisie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. są niezasadne. Skarżący błędnie utożsamiają zasadę korzyści z bezwarunkowym obowiązkiem wyceny gruntu według przeznaczenia pod zabudowę. Tymczasem, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n., warunkiem jej zastosowania jest wykazanie, że cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie, ze względu na obiektywne cechy fizyczne działki nr [...] (geometria "wąskiego paska", brak dostępu do infrastruktury, brak naniesień), nieruchomość ta w dacie wydania decyzji nie posiadała samodzielnego potencjału inwestycyjnego. Tym samym przyjęcie przeznaczenia pod drogę (zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia) nie prowadziło do zaniżenia odszkodowania, lecz odzwierciedlało realną wartość rynkową gruntu, który i tak nie mógłby pełnić funkcji mieszkaniowej. Skarga kasacyjna w istocie abstrahuje od uwarunkowań faktycznych niniejszej sprawy, prezentując argumentację o charakterze teoretycznym, która nie znajduje oparcia w zgromadzonym i poddanym rzetelnej ocenie materiale dowodowym tej konkretnej sprawy. Zasada korzyści nie ma charakteru absolutnego i nie może być utożsamiana z automatycznym uprawnieniem do uzyskania odszkodowania ustalonego według cen nieruchomości o przeznaczeniu inwestycyjnym (budowlanym) w każdym przypadku, gdy następuje wywłaszczenie. Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Warunkiem sine qua non uwzględnienia korzystniejszego dla strony przeznaczenia nieruchomości jest zatem wykazanie, że cel wywłaszczenia w istocie generuje obniżenie wartości rynkowej danego gruntu. W badanej sprawie sytuacja taka nie występuje. Kluczowe znaczenie mają tutaj niepodważone ustalenia rzeczoznawcy majątkowego oraz wynikająca z akt sprawy charakterystyka fizyczna wywłaszczonej działki nr [...]. Z dokumentacji wynika jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie wydania decyzji grunt niezagospodarowany, pozbawiony jakichkolwiek naniesień budowlanych oraz nasadzeń. Jak wyjaśniał rzeczoznawca majątkowy, charakterystyka przestrzenna działki stanowiącej długi i wąski pasek gruntu determinuje jej znikome walory użytkowe i inwestycyjne. Rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania administracyjnego, w sposób wyczerpujący i logiczny, odniósł się do zarzutów strony, wyjaśniając, iż cechy działki nr [...] uniemożliwiają jej samodzielne zagospodarowanie na cele budowlane. W konsekwencji ani jej dotychczasowe przeznaczenie, ani sposób użytkowania, ani tym bardziej cechy inwestycyjne, nie pozwalają na określenie jej wartości w oparciu o zbiór cen transakcyjnych właściwych dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę. Materiał dowodowy nie potwierdza zatem stanowiska skarżących, aby przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powodowało zmniejszenie jej wartości w stosunku do aktualnego sposobu użytkowania. Skarżący, ignorując obiektywne parametry nieruchomości (brak naniesień, geometria gruntu), niesłusznie dążyli do zastosowania zasady korzyści w oderwaniu od realiów rynkowych. Wobec powyższego, organ orzekający prawidłowo przyjął za podstawę wyceny, aktualne przeznaczenie gruntu nie naruszając tym samym dyspozycji art. 134 ust. 3 u.g.n. Nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że w realiach sprawy brak jest podstaw do przyjęcia przeznaczenia mieszkaniowego (tj. przeznaczenia sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2017 r.) dla potrzeb określenia odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2023 poz. 162 – dalej jako: "specustawa drogowa") mechanizm odszkodowawczy opiera się na u.g.n. Skoro na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przejmowana nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową, a podlegający wywłaszczeniu pasek gruntu, nie nosił cech mieszkaniowego użytkowania, to prawidłowo zastosowano przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który nie przewiduje "powrotu" do historycznego przeznaczenia sprzed uchwalenia planu miejscowego, lecz nakazuje co do zasady dokonać określenia wartości przy przyjęciu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Kierunek ten potwierdza uchwała NSA I OPS 1/24, wskazując § 36 ust. 4 jako podstawę wyceny w takich stanach faktycznych, z uwzględnieniem zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie drogowe zwiększa wartość. Nie można utożsamiać mechanizmu z § 36 ust. 4 rozporządzenia z przyjęciem "przeznaczenia mieszkaniowego" nieruchomości wywłaszczanej, w sytuacji gdy cel ten nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia, a jak wskazuje dokumentacja akt sprawy wywłaszczony pasek gruntu nie nadaje się na mieszkaniowe użytkowanie. Przepis ten – w sytuacji, gdy przejmowana nieruchomość była już w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przeznaczona pod inwestycję drogową – nakazuje ustalić wartość rynkową przez odniesienie do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co stanowi jedynie metodę odtworzenia realiów rynku dla nieruchomości drogowych, a nie zmianę kwalifikacji przedmiotu wyceny na "działkę mieszkaniową". W konsekwencji teza o konieczności przyjęcia przeznaczenia mieszkaniowego prowadziłaby do nieuprawnionego traktowania pasa przejętego pod drogę jak samodzielnego gruntu budowlanego, co jest sprzeczne zarówno z charakterem przedmiotu wyceny, jak i z reżimem § 36 ust. 4. Konstrukcja skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do przeniesienia skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na grunt postępowania odszkodowawczego prowadzonego w trybie specustawy drogowej. Tymczasem ustawodawca przewidział odrębny reżim roszczeń związanych z ograniczeniami wynikającymi z planów miejscowych (odszkodowanie lub wykup) oraz odrębne zasady ustalania skutków wywłaszczeń. Nie jest zatem dopuszczalne "kompensowanie" rzekomej szkody planistycznej przez przyjmowanie – w ramach odszkodowania za przejęcie pod drogę – historycznego przeznaczenia mieszkaniowego sprzed uchwalenia planu miejscowego. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ustala się według reguł u.g.n. i rozporządzenia, w tym § 36 ust. 4 dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym na dzień wydania decyzji. Jakkolwiek, argumentacja skargi kasacyjnej nawiązuje w istocie do koncepcji zamrożenia planistycznego, to należy zauważyć, że taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. W tej sprawie nie można mówić o długotrwałym utrzymywaniu nieruchomości w stanie niepewności planistycznej, bez prawa do odszkodowania, jak miało to miejsce np. w sprawie Buczkiewicz przeciwko Polsce (skarga nr 10446/03), gdzie skarżący musieli znosić stan niepewności przez ponad 11 lat (1992–2003), wynikający z faktu, że nieruchomość skarżących została przeznaczona pod przyszłe wywłaszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a plan nie określał, kiedy wywłaszczenie nastąpi, co postawiło właścicieli w stanie zawieszenia, natomiast ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wprowadziła prawo do odszkodowania lub wykupu gruntów "zamrożonych" przez plany, ale tylko dla planów uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. Konsekwentnie, również w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie nr 17373/02 Rosiński przeciwko Polsce wskazano, że nadmierny ciężar stanowi sytuacja, w której właściciel nie może korzystać z ziemi, nie dostaje odszkodowania, a cel publiczny nie jest realizowany przez lata. Z kolei w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Tarnawczyk przeciwko Polsce (skarga nr 27480/02) zajęto stanowisko, że samo zagrożenie wywłaszczeniem, jeśli trwa zbyt długo i nie wiąże się z żadną rekompensatą, stanowi naruszenie prawa własności. Wyrok ten dotyczył jednak działań które rozpoczęły się w latach `70 XX w. i nie zostały zrekompensowane przez lata transformacji ustrojowej. Z kolei w sprawie Pietrzak przeciwko Polsce - wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie nr 38185/02 na sytuację skarżącego miał wpływ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty przez gminę miejską Gdańsk w 1988 r., ponieważ przewidywał on przyszłe wywłaszczenie należącego do skarżącego gruntu. Natomiast faktyczne zablokowanie wszelkiej zabudowy na nieruchomości skarżącego do 31 grudnia 2003 r. nie służyło żadnym bieżącym lub średnioterminowym celom realizowanym w interesie społecznym. Podsumowując, w świetle art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC prawo do odszkodowania (lub innej realnej formy kompensacji, np. wykupu/zamiany) aktualizuje się wtedy, gdy ingerencja w prawo własności – nawet podejmowana w interesie publicznym i "przewidziana ustawą" – w praktyce prowadzi do istotnego, długotrwałego i niepewnego ograniczenia korzystania z mienia lub rozporządzania nim (np. poprzez "zamrożenie" nieruchomości pod przyszłe wywłaszczenie bez wskazania realnych ram czasowych), a państwo nie zapewnia właścicielowi skutecznego i dostępnego mechanizmu kompensacyjnego, zdolnego przywrócić sprawiedliwą równowagę pomiędzy interesem ogólnym a ochroną praw jednostki. Brak takiej kompensacji (albo nadmierne bariery proceduralne, które czynią ją iluzoryczną) oznacza nałożenie na jednostkę nieproporcjonalnego, nadmiernego ciężaru, co uzasadnia roszczenie odszkodowawcze. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpatrywanym przypadku, gdzie do przeznaczenia spornej nieruchomości pod drogę doszło w 2017 r. Prawo polskie, co do zasady przewiduje skuteczne instrumenty dochodzenia odszkodowania, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe. W rozpatrywanej sprawie nie wykazano, aby skorzystanie z tej drogi prawnej z jakichkolwiek przyczyn było niemożliwe. W tej sytuacji, zasadnicze znaczenie miało rozważenie przyjętej metody szacowania w kontekście całokształtu konstytucyjnych gwarancji słusznego odszkodowania. Pogłębioną analizę konstytucyjnego pojęcia słusznego odszkodowania Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 4447/18 odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66 (dalej wyrok SK 11/02) i akcentując, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Wskazano, że ustrojodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału, mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku SK 11/02 i z 16.10.2012 r. K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok o sygn. K 1/91). Należy też zauważyć, że z treści Artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka I Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1) nie wynika wprost zobowiązanie państwa do zapłaty odszkodowania za własność wywłaszczoną na cele publiczne. Standardowa ochrona wymaga przyznania rozsądnego odszkodowania; którego wysokość może być zmniejszona, gdy uwzględni się cele reformy gospodarczej lub wymagania sprawiedliwości społecznej, a całkowity brak odszkodowania może być uzasadniony tylko w wyjątkowych okolicznościach. W tym miejscu należy przywołać wyrok ETPC z dnia 21 lutego 1986 r. nr 8793/79 w sprawie James i inni vs. Wielka Brytania, gdzie wskazano, że art. 1 Protokołu nr 1 nie gwarantuje prawa do zupełnego i całkowitego odszkodowania w każdych okolicznościach. Uzasadnione założenia "interesu powszechnego", wynikające z reformy ekonomicznej lub środków mających zapewnić większą sprawiedliwość społeczną, mogą usprawiedliwiać odszkodowanie niższe niż wartość rynkowa przedmiotu własności. Podsumowując, z omówionych powyżej przyczyn, w konkretnych, okolicznościach badanej sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz wskazanych przepisów Konstytucji RP nie mogły przynieść pożądanego rezultatu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.