I OSK 770/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 887/14 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 3 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 887/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 3 stycznia 2014 r., nr KO-1773/5000/16/13 w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Stara Biała z dnia 15 listopada 2013 r., nr IR.GG.6826.1.2013, a także stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r., nr IR.GG.6826.1.2013 (karty nr 16-18 akt administracyjnych) Wójt Gminy Stara Biała, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) postanowił z urzędu zawiesić postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek [...] Spółdzielni [...] w P. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, której właścicielem jest Gmina Stara Biała, dla której Sąd Rejonowy w Płocku prowadzi księgę wieczystą nr KW PL1P/00070224/2 oraz nr PL1P/00119487/9. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wnioskiem z dnia 12 września 2013 r. (data wpływu do organu 16 września 2013 r.) wszczęto postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonych określonymi (wskazanymi w postanowieniu) numerami ewidencyjnymi działek. Z kolei, w dniu 18 listopada 2013 r. Gmina Stara Biała wniosła do Sądu Okręgowego w Płocku pozew o rozwiązanie zawartej aktem notarialnym z dnia 28 grudnia 1999 r., Rep. A Nr [...] umowy o oddanie [...] Spółdzielni [...] w użytkowanie wieczyste nieruchomości w odniesieniu do działek opisanych szczegółowo w uzasadnieniu postanowienia (karty nr 11-15 akt administracyjnych). Z tego też względu, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Okręgowy należało zawiesić postępowanie dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W zażaleniu z dnia 22 listopada 2013 r. (data wpływu do organu 26 listopada 2013 r., karty nr 8-10 akt administracyjnych) [...] Spółdzielnia [...] wskazywała, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wszczęcie postępowania cywilnego może stanowić przesłankę do zawieszenia wcześniej wszczętego postępowania administracyjnego dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2014 r., nr KO-1773/5000/16/13 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy Stara Biała. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie należało zbadać, czy rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny - w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie Kolegium, złożenie przez Gminę Stara Biała do Sądu Okręgowego w Płocku pozwu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, której przedmiotem jest nieruchomość, o przekształcenie której wnosi skarżący, spowodowało, że fakt przysługiwania wnioskodawcy uprawnień użytkownika wieczystego stał się sporny. Organ odwoławczy uznał zatem, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i tym samym uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Spór sądowy co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest bowiem okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W skardze do Sądu I instancji [...] Spółdzielnia [...] domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji wskazując, że data wydania zaskarżonego postanowienia i złożenia pozwu jest identyczna (15 listopada 2013 r.). Postanowienie to mogło być zatem wydane w dacie skutecznego złożenia powództwa. Zawiesić postępowanie można dopiero wtedy, gdy sąd przyjmie sprawę do rozpoznania. Poza tym powództwo nie będzie mogło być rozpoznawane z uwagi na art. 177 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego, ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte bezspornie wcześniej i to jego wynik determinuje postępowanie przed sądem powszechnym. Ponadto, sprawa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r. (sygn. akt VI ACa 1278/09), który oddalił powództwo Gminy Stara Biała. Oznacza to, że w zakresie objętym wyrokiem Spółdzielnia korzysta z ochrony powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). We wspomnianym wyroku Sąd m.in. stwierdził, że naruszenie przez spółdzielnię terminów rozpoczęcia robót nie wynikało z jej winy i nie wypełniało znamienia oczywistej sprzeczności, o którym mowa w art. 240 Kodeksu cywilnego. Spółdzielnia powołała także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt V CKN 1284/00 zgodnie z którym, jeżeli użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności po wytoczeniu przez właścicieli nieruchomości (Skarb Państwa lub gminę) powództwa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, to postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu zakończenia sprawy sądowej. Podkreślono przy tym, że w tej sprawie była odwrotna sytuacja, gdyż wniosek o przekształcenie złożono wcześniej niż powództwo. Stąd też wytoczone powództwo nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W pismach z dnia 26 marca (karta nr 26 akt sądowych) i z dnia 3 października 2014 r. (karty nr 40 - 42 akt sądowych) skarżąca ponownie podkreśliła, że dnia 15 listopada 2013 r. organ zawiesił postępowanie, a pozew został złożony w dniu 18 listopada 2013 r., co oznacza, że w dacie wydania postanowienia podstawa do zawieszenia nie istniała. Uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] Sąd I instancji uznał, że zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było co najmniej przedwczesne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że przesłanki zawieszenia postępowania - będącego instytucją procesową wstrzymującą merytoryczne rozpoznanie sprawy w przypadkach wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. - powinny być interpretowane zwężająco. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie będzie zatem podstaw do zawieszenia toczącego się postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia, nawet wówczas, gdy zachodzi prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Regulacja przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, wskazuje, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne, ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Tak więc samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano również, że w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 501/11, LEX nr 1082773; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013r., sygn. akt I SA/Wa 2246/12; LEX nr 1323572). W ocenie Sądu I instancji, podstawa do zawieszenia postępowania będzie miała miejsce również w przypadku złożenia pozwu o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste po wszczęciu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Poza powyższym wskazano jednak, że sprawa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. w sprawie o sygnaturze VI ACa 1278/09 oddalającym powództwo Gminy Stara Biała. Zatem w zakresie objętym wspomnianym wyrokiem Spółdzielnia korzysta z ochrony powagi rzeczy osądzonej. Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 6 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał to stanowisko oświadczając, że pozew złożony przez Gminę w dniu 18 listopada 2013 r. dotyczy w części tych samych działek, które były przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego w Warszawie. W tym świetle Sąd I instancji stwierdził, że dla oceny zasadności zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie niezbędne będzie sprawdzenie przy jej ponownym rozpoznaniu, czy pozew złożony przez Gminę Stara Biała w dniu 18 listopada 2013 r. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zawartej w dniu 28 grudnia 1999 r. (Rep. A-14748/99) pomiędzy Gminą Stara Biała a skarżącą nie dotyczy w części tych samych działek, które były już przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. Jeśli tak, będzie to stanowiło przeszkodę do zawieszenia postępowania w tej części. W ocenie Sądu I instancji skarżąca słusznie wskazuje, że postanowienie organu I instancji z dnia 15 listopada 2013 r. zostało wydane przedwcześnie, bo przed złożeniem pozwu (data Biura Podawczego Sądu Okręgowego w Płocku – 18 listopada 2013 r.), jednak okoliczność ta - pomimo ewidentnego uchybienia - pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Poza tym pozew został złożony przed wydaniem postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku w dniu 3 stycznia 2014 r., a organ II instancji ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Stąd też, z uwagi na co najmniej przedwczesne zawieszenie postępowania w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W skardze kasacyjnej z dnia 13 stycznia 2015 r. [...] Spółdzielnia [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne i niekompletne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym pominięciu bezspornej okoliczności faktycznej w sprawie, że skarżąca wnioskiem z dnia 12 września 2013 r. wniosła skutecznie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, czym zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie, co implikowało, iż ewentualne wniesienie w późniejszym terminie pozwu o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na to, że postępowanie cywilne podlegało zawieszeniu na mocy art. 177 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego, co zostało wskazane expressis verbis w powoływanym już wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt V CKN 1284/00, gdzie w uzasadnieniu wprost stwierdzono, że "[...] odmiennie należałoby natomiast ocenić sytuację, gdyby właściciel nieruchomości tj. w sprawie niniejszej powodowa Gmina, wystąpiła po wniesieniu przez użytkownika wieczystego wniosku o przekształcenie - z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W takiej bowiem sytuacji powództwo mogłoby się spotkać z zarzutem nadużycia prawa. Jeżeli bowiem zaistniały przesłanki do żądania rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste, to powinnością właściciela było niezwłoczne wystąpienie z takim żądaniem [...]". Z uwagi na powyższe wniesiono, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na zasadzie art. 184 i 185 § 1 p.p.s.a. ocenę prawną zapadłego orzeczenia. Uzasadniając skargę kasacyjną w pierwszym rzędzie przywołano okoliczności faktyczne sprawy wskazując, że gmina Stara Biała starała się rozwiązać istniejącą umowę użytkowania wieczystego ze skarżącą poprzez powództwo do sądu powszechnego. W dniu 14 maja 2010 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VI ACa 1278/09 prawomocnie oddalił powództwo gminy Stara Biała. Z kolei, w dniu 12 września 2013 r. skarżąca wniosła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Następnie w dniu 15 listopada 2013 r., wójt Gminy Stara Biała wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie dotyczącej wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego, na tej podstawie, że do Sądu Okręgowego w Płocku złożył powództwo o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz skarżącej. W dniu 18 listopada 2013 r. (a więc trzy dni później) został zaś sporządzony (taka jest data w nagłówku) i złożony (prezentata Sądu Okręgowego w Płocku) pozew do Sądu w sprawie rozwiązania umowy. W dalszej kolejności wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii podniesionej przez skarżącą, a dotyczącej konkurencji postępowania administracyjnego i sądowego. Przedmiotem obu postępowań jest wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, ale z różnym skutkiem. W procedurze administracyjnej postępowanie przekształceniowe ma za zadanie wygaszenie prawa użytkowania wieczystego poprzez nabycie przez dotychczasowego użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości. W procedurze sądowej chodzi natomiast o wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego i powrót władztwa nad nieruchomością do jej właściciela tj. gminy Stara Biała. W ocenie skarżącej Wójt Gminy Stara Biała wykorzystał pozycję procesową organu administracji do zmanipulowania procedury. Konsekwentnie podkreślano przy tym, że jako pierwsze zostało zainicjowane postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. A więc w dacie jego wszczęcia nie istniała żadna podstawa do jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W dacie wydania postanowienia przez Wójta Gminy Stara Biała nie był sporządzony, ani złożony żaden pozew przeciwko skarżącej. Kategorycznie zanegowano przy tym stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie miało to znaczenia dla sprawy, podkreślając, że taka interpretacja umożliwiałaby sanowanie de facto nieważnych orzeczeń w drodze działań pozaprawnych i nieprzewidzianych przepisami procedury administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada bowiem prawu. Na wstępie należy jednak wskazać, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Zarzuty skargi kasacyjnej nie kwestionują w rozpatrywanej sprawie kierunku rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku Sądu I instancji, a jedynie pewne elementy jego uzasadnienia. W ocenie autora skargi kasacyjnej, okoliczność złożenia przez skarżącą wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności wcześniej, niż wystąpienie przez organ do Sądu Okręgowego w Płocku z powództwem o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste oznacza, że organ nie posiada uprawnienia do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tym w ocenie autora skargi kasacyjnej, w rozpatrywanej sprawie należy wziąć pod uwagę, że z pozwem o rozwiązanie umowy cywilnoprawnej wystąpiono trzy dni po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnosząc się do tej argumentacji należy na wstępie stwierdzić, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Wystąpienie zagadnienia wstępnego związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się przy tym, że wspomniana "bezpośredniość" istnieje wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (zob. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11 oraz G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112). Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym i rozstrzygnięcia w obydwu mają charakter konstytutywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak tracić z pola widzenia, że organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. W trakcie postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ administracji publicznej ma zatem obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie w momencie złożenia przez skarżącą Spółdzielnię wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. w dniu 16 września 2013 r. (data wpływu do organu) stan prawny nieruchomości nie budził wątpliwości. Jednak złożenie w dniu 18 listopada 2013 r. przez organ pozwu o rozwiązanie ze skarżącą umowy użytkowania wieczystego spowodowało, że fakt przysługiwania skarżącej uprawnień użytkownika wieczystego stał się kwestią sporną. W przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości w tym przypadku przejawiający się w istnieniu po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinien być zaś bezsporny. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest zatem okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można jedynie prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Innymi słowy, dla możliwości zawieszenia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma znaczenia moment złożenia pozwu w sprawie rozwiązania łączącej obie strony umowy cywilnoprawnej. Wystąpienie na drogę cywilną w kwestii rozwiązania umowy dotyczącej użytkowania wieczystego nieruchomości może zatem mieć miejsce zarówno przed, jak i po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia stanu prawnego nieruchomości na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W obu sytuacjach organ posiada legitymację faktyczną, jak i prawną do zawieszenia postępowania administracyjnego. Podnoszona zaś w skardze kasacyjnej możliwość postrzegania sytuacji wystąpienia przez właściciela nieruchomości z powództwem o rozwiązanie umowy cywilnoprawnej po wniesieniu przez użytkownika wieczystego wniosku o przekształcenie tytułu prawnego do nieruchomości w kategoriach nadużycia prawa może podlegać ewentualnej ocenie sądu powszechnego w ramach postępowania cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 501/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym wskazać, że autor skargi kasacyjnej zasadnie podnosi, że postanowienie organu I instancji z dnia 15 listopada 2013 r. zostało wydane przedwcześnie, bo przed złożeniem pozwu (data Biura Podawczego Sądu Okręgowego w Płocku – 18 listopada 2013 r.). Okoliczność ta została jednak dostrzeżona i prawidłowo oceniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, który zasadnie uznał, że pozostawała ona bez wpływu na wynik sprawy. Należy się również zgodzić ze stanowiskiem, że pozew cywilny został złożony przed wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku postanowienia z dnia 3 stycznia 2014 r., a organ II instancji ma obowiązek ponownego kompleksowego rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Aktualnie zaś na skutek uchylenia postanowień organów obu instancji całe postępowanie zostanie przeprowadzone z uwzględnieniem wytycznych wynikających z wydanych w tej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zagadnienia konkurencyjności postępowania administracyjnego i sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono bowiem, że podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego będzie miała miejsce również w przypadku złożenia pozwu o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste po wszczęciu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (strona nr 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd I instancji zbadał całokształt sprawy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi [...] Spółdzielni [...] w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się przy tym wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy (art. 153 p.p.s.a.). W tym świetle za chybione uznano zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.