I OSK 768/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 164/21 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku [...] o wznowienie postępowania, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, III. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz [...] kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 164/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu 5 lipca 2021 r.) T.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu 28 kwietnia 2021 r.) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2014 r. nr 103/2014. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie podnosząc, że skarżący nie ma interesu prawnego z uwagi na to, że osoba wnosząca podanie o wznowienie postępowania nie była jego stroną. Ponadto wyjaśniono, że decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. nr 103/2014 Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził podział nieruchomości, a skarżący składając podanie o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją nie był stroną postępowania, w związku z czym postanowieniem z dnia 12 lipca 2021 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Ponagleniem z dnia 29 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu 5 lipca 2021 r.) skarżący wezwał organ do rozpatrzenia jego wniosku o wznowienie postępowania. Organ zaś wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania bez zachowania terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. nie jest wynikiem złej woli, ale związane jest z sytuacją epidemiczną w kraju, dużą ilością składanych wniosków przy braku dostatecznej ilości pracowników. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, bezsprzecznie termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w przedmiotowej sprawie w dniu 28 kwietnia 2021 r., kiedy to do organu wpłynął wniosek o wznowienie postępowania. Przyjmując regulacje art. 35 § 1 k.p.a. oraz mając na względzie maksymalne terminy załatwienia sprawy, jej rozstrzygnięcie powinno zatem nastąpić bez zbędnej zwłoki, a maksymalnie do dnia 28 czerwca 2021 r. (w terminie dwóch miesięcy). Przekroczenie terminu ustawowego załatwienia sprawy było jednak nieznaczne, bo już 12 lipca 2021 r. organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem o wznowienie postępowania. W ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Nie jest też uprawniony do zobowiązania organu, jak chciałby tego skarżący, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł T.W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a to w szczególności art. 151 ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a także art. 149 § 1 pkt 3 ppsa oraz art. 149 § 1a ppsa poprzez ich niezastosowanie, polegające na niezasadnym nieuwzględnieniu skargi z dnia 30 czerwca 2021 r., w sytuacji w której Organ: (i) nie poinformował Skarżącego kasacyjnie o wszczęciu postępowania, (ii) nie załatwił sprawy w terminie (wynoszącym, zgodnie z art. 35 § 3 kpa, maksymalnie 2 miesiące), (iii) nie podjął niezbędnych czynności w sprawie (co potwierdził Organ II instancji, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w postanowieniu z dnia 19 października 2021 r., znak sprawy: KOC 4828/Pd/21, uchylającym postanowienie Prezydenta z dnia 12 lipca 2021 r., nr 438/2021), (iv) nie zawiadomił Skarżącego kasacyjnie o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przyczynach zwłoki (v) nie wskazał Skarżącemu kasacyjnie nowego terminu załatwienia sprawy, (vi) nie pouczył Skarżącego kasacyjnie o prawie do wniesienia ponaglenia, natomiast Skarżący kasacyjnie po upływie terminu na rozpoznanie sprawy przez Prezydenta, wobec zaistnienia ww. uchybień, wystosował w dniu 29 czerwca 2021 r. stosowne ponaglenie, a następnie, w dniu 30 czerwca 2021 r. złożył skargę na bezczynność, tj. skorzystał z przysługujących mu wedle art. 37 § 1 kpa oraz w szczególności art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b ppsa - ustawowych uprawnień (jedynych przewidzianych ustawą narzędzi, umożliwiających przeciwdziałanie bezczynności organów administracji publicznej); 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a to w szczególności art. 141 § 4 ppsa poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające w szczególności na pominięciu i nieustosunkowaniu się przez WSA do naruszeń przepisów postępowania, opisanych w skardze (tj. uchybienia przez Prezydenta przepisom art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 61 § 4 kpa), a tym samym nie zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia obligatoryjnego jego (uzasadnienia) elementu w postaci przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonanie błędnego wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia, które winno obejmować (a nie obejmuje) ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów. Wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku, rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent m.st. Warszawy dochodząc jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Kolejno, wskazać trzeba na nieprawidłowość sformułowania w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu procesowego, tj. naruszenie przepisów art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Skoro jak sam zarzut wskazuje Sąd nie stosował tych przepisów, to i nie mógł ich naruszyć. W orzecznictwie znane jest już stanowisko, że zarzut opierający się na "niezastosowaniu" przepisu uznaje się za błędny. W świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA: z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; z dnia 6 grudnia 2022 r. I OSK 2034/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu takiego nie dyskwalifikuje wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskaże przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. I OSK 2310/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wskazał jednak i powiązał naruszenie z zastosowanym przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. dlatego zarzut ten został poddany kontroli. Przedmiotem skargi była bezczynność organu. Istotą sporu było zaś ustalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny czy bezczynność miała miejsce czy nie oraz czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc zatem do meritum sprawy, wskazać należy, że zgodnie ze stanem prawnym i utrwalonym w orzecznictwie oraz doktrynie stanowiskiem kluczowe znaczenie w takiej sprawie ma pojęcie "bezczynności" organu administracji publicznej w zakresie załatwienia sprawy administracyjnej. Bezczynność to niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanej, kodeksowej definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Skarżący kasacyjnie T.W. w dniu 28 kwietnia 2021 r. złożył do Prezydenta miasta stołecznego Warszawy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2014 r. nr 103/2014. zatwierdzającą podział nieruchomości. Dlatego zgodzić się należy z zarzutem kasacyjnym - mimo nieprawidłowego sformułowania - dotyczącym naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. jak również art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a. W świetle powołanych przepisów sprawa powinna być załatwiona poprzez wydanie rozstrzygnięcia najpóźniej w dniu 28 czerwca 2021 r. Tymczasem Prezydent m.st. Warszawy wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego w dniu 12 lipa 2021 r. Tym samym zaistniały stan w okolicznościach rozpoznawaj sprawy kwalifikuje się jako bezczynność w rozumieniu przywoływanych wyżej regulacji prawnych oraz ugruntowanej praktyki sądowoadministracyjnej, co uszło uwadze Sądu I instancji. Stwierdzić jednocześnie należy, że przekroczenie terminu o kilkanaście dni stanowi, iż bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - jak chciałby tego skarżący. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony wyrok w całości w oparciu o art. 188 (pkt I wyroku). Umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt II wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała, zaś bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu, ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd wojewódzki naruszył w części przywoływane w środku odwoławczym przepisy prawa. O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego T.W. orzeczono na podstawie art. 188 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., czyli jak w pkt IV wyroku.