I OSK 747/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 588/22 odrzucającego skargę "[...]" Sp. z o.o. w [...] na czynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] w przedmiocie ogłoszenia przetargu ustnego nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej również: Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki), postanowieniem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 588/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w punkcie pierwszym odrzucił skargę "[...]" Sp. z o.o. w [...] (dalej również: Skarżąca Spółka) na czynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] w przedmiocie zarządzenia ogłoszenia przetargu ustnego nieograniczonego nr [...] na sprzedaż nieruchomości. Natomiast w punkcie drugim Sąd I instancji orzekł o zwrocie Skarżącej Spółce kwoty 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sąd Wojewódzki odrzucając wniesioną skargę wskazał, że z jej treści wynika, że dotyczy ona nieprawidłowości powstałych przy ogłaszaniu przetargu nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości. Skarżąca Spółka zażądała bowiem anulowania rzeczonego przetargu, ponieważ twierdzi, że spełnia wymagania ustawowe od których uzależnione jest uprawnienie do nabycia spornej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Tymczasem w zakresie właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych nie mieści się orzekanie o prawidłowości, czy też ważności lub skuteczności przetargów, nie należą one bowiem do katalogu aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności, zdaniem Sądu I instancji, czynności dotyczące przetargu nie mogą być zakwalifikowane jako inne akty lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przetarg bowiem, w ocenie Sądu I instancji, zgodnie z art. 70¹ § 1 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) jest sposobem zawarcia umowy i przeprowadzony jest w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Ogłoszenie przetargu jako oświadczenie woli ma doprowadzić do zawarcia umowy. Oznacza to, że gdy wszczęta zostanie procedura przetargowa pomiędzy ogłaszającym przetarg a zainteresowanymi podmiotami nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. W ramach procedury przetargowej organ podejmuje zatem działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób. Ponadto, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, z powołanych w skardze przepisów, które określają kompetencje do przeprowadzenia przetargu nie wynika, aby przepisy te kształtowały uprawnienie lub obowiązek Skarżącej Spółki o charakterze administracyjnoprawnym. Sąd I instancji podkreślił dalej, że "aktem lub czynnością" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być tylko taki akt lub czynność, który ma charakter publicznoprawny (por. uchwałę NSA z 29.03.2006 r., sygn. akt II GPS 1/06). O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 08.08.2005 r., sygn. akt II OSK 367/05, z 12.04.2007 r., sygn. akt I OSK 348/07). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można przyjąć, że zaskarżona czynność spełnia powyższe przesłanki Działania bowiem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] związane z ogłoszeniem przetargu nieograniczonego (nr [...]) - nie są przejawem działania organu administracyjnego, które podlega kwalifikacji jako czynność prawna w rozumieniu k.p.a. Z tego wynika, że nie mieszczą się one w katalogu rozstrzygnięć podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym, kwestie dotyczące przetargu mogą być rozpoznawane na drodze sądowej, ale jedynie przed sądem powszechnym, gdyż dotyczą one roszczeń mających źródło w stosunkach cywilnoprawnych zachodzących między Agencją Mienia Wojskowego w [...] Oddział Regionalny [...], a Skarżącą Spółką, jako podmiotami prawa prywatnego. Sąd I instancji podkreślił także, że sąd administracyjny nie ocenia cywilnoprawnych stosunków zachodzących między podmiotami prawa prywatnego, lecz kontroluje wyłącznie działalność organów administracji publicznej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego (por. uchwały Sądu Najwyższego: z 02.08.1994 r., sygn. akt III CZP 96/94 OSNC 1995/1/11, z 13.02.2003 r., sygn. akt III CZP 95/02 OSNC 2003/11/146, a także postanowienie NSA: z 12.04.2007 r., sygn. akt I OSK 348/07 i z 22.02.2010 r. sygn. akt I OSK 207/10, a także postanowienia WSA: z 29.06.2016 r., sygn. akt II SA/Gl 517/16, z 23.11.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 995/18, z 16.09.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 615/11). Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może z kolei dotyczyć wyłącznie takich aktów i czynności, które mają charakter publicznoprawny. Nie mogą to być takie akty lub czynności, które stanowią działania organów administracji publicznej w sferze cywilnoprawnej i są czynnościami cywilnoprawnymi (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 60). Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że złożona skarga nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie kognicji tego sądu, wyznaczonego treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu, a odnoszenie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi, jak i wniosku o zapewnienie ochrony tymczasowej było zbędne. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Skarżąca Spółka, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że sprawa zarządzenia ogłoszenia przetargu na sprzedaż nieruchomości, mimo posiadanego przez Skarżącą prawa do zakupu w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." - nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a przez to także naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, wobec odmowy skontrolowania przez Sąd legalności zaskarżonej czynności, będącej aktem ze sfery działalności administracji publicznej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 38 ust. 3 u.g.n. i art. 28 ust. 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona czynność nie stanowi przejawu działania organu administracyjnego. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od ustanowionego pełnomocnictwa Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność Skarżącej. Pismem z 16 marca 2023 r., pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu była w rozpoznawanej sprawie czynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] w przedmiocie zarządzenia ogłoszenia przetargu ustnego nieograniczonego nr [...] na sprzedaż nieruchomości. Skarga ta została wniesiona w oparciu o art. 34 u.g.n., który reguluje przede wszystkim prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Prawo to ma zastosowanie tylko do zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie stosuje się go przy zbywaniu nieruchomości przez innych właścicieli. W przepisach art. 34 ust. 1 pkt 1–3 u.g.n. wymienione zostały osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu, przy czym w art. 34 ust. 2 u.g.n. przesądzono, że w razie zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu osób wymienionych w tych punktach stosuje się kolejność wymienioną w ust. 1. Tak więc w pierwszej kolejności pierwszeństwo w nabyciu przysługuje osobom, które mają roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub odrębnych przepisów. Roszczenie oznacza możliwość żądania od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, aby te podmioty zbyły nieruchomość na rzecz żądającego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, jakie wyraził w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji stwierdzając, że rozpatrzenie przez Skarb Państwa – Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (którego w niniejszej sprawie reprezentuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...]) skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a.. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że brak jest przesłanek, by uznać, że występuje w takim przypadku sytuacja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji wykluczył dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji prawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że Skarb Państwa - rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie oświadcza o dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Oświadczenie to nie ma charakteru władczego, za pośrednictwem którego można by wywodzić o rozstrzygnięciu w przedmiocie praw lub obowiązków Skarżącej Spółki. Jest to oświadczenie w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa, czyli co do zasady jest to oświadczenie, którego skutek określony został w przepisach prawa prywatnego, a jego forma jest determinowana szczególnym trybem postępowania, jakim jest wprowadzenie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w drodze przetargu. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają charakter cywilny. Podkreślić należy, że w judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. w powołanej w zaskarżonym postanowieniu uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10. Dodatkowo przypomnieć należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przywołując powyższe wywody zauważyć trzeba, że ograniczenia te – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił wniesioną skargę Skarżącej Spółki na czynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] w przedmiocie zarządzenia ogłoszenia przetargu ustnego nieograniczonego nr [...] na sprzedaż nieruchomości. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że takie rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w szczególności w pkt 4 tego artykułu, tj. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Biorąc pod uwagę, iż stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania braku kognicji sądu administracyjnego jest prawidłowe, to również nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP Konstytucji RP. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu zawartego w piśmie z 16 marca 2023 r. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).