I OSK 726/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 806/24 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lutego 2025 r. II SA/Łd 806/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta Zgierski w dniu [...] listopada 2023 r. wydał decyzję nr [...] o umieszczeniu J.K. - męża skarżącej - w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w Zgierzu. W związku z powyższymi okolicznościami zachodziła ustawowa konieczność ustalenia odpłatności za pobyt w DPS. Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Wójt Gminy Zgierz ustalił skarżącej wysokość odpłatności za pobyt męża w Domu Pomocy Społecznej w następujących kwotach: - od 10 listopada 2023 r. do 30 listopada 2023 r. (miesiąc przyjęcia do DPS) w kwocie 1081,47 zł; - od 1 grudnia 2023 r. do 29 lutego 2024 r. w kwocie 1544,95 zł miesięcznie; - od 1 marca 2024 r. do 31 marca 2024 r. w kwocie 1662,72 zł miesięcznie; - od 1 kwietnia 2024 r. w kwocie 1598,07 zł miesięcznie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I Instancji podkreślił, że zobowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej odmówili zawarcia umowy, a także nie wyrazili zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Kwoty odpłatności zostały wyliczone w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez B.W. (żona) oraz M.K. i J.K. (synowie). Wysokość opłaty za pobyt w DPS ustalono proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że bezspornie organ I instancji wielokrotnie podejmował działania, zmierzające do ustalenia dochodu skarżącej przez przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W niniejszej sprawie z uwagi na brak współdziałania skarżącej niemożliwe było zawarcie ze stroną umowy określającej wysokość ponoszonej przez nią opłaty za pobyt męża w placówce opiekuńczej, a także niemożliwe było ustalenie dochodu rodziny. Organ I instancji obszernie informował stronę o konieczności ustalenia sytuacji dochodowej. Pomimo tego skarżąca nie przekazała organowi informacji na temat wysokości dochodów lub okolicznościach wskazujących na zasadność ustalenia opłaty niższej od różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu. W konsekwencji odpłatności za pobyt męża skarżącej w DPS zostały wyliczone w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez żonę oraz synów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji jako obarczone wadami uzasadniającymi usunięcie ich z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2d i 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.) przez błędną wykładnię i uznanie, że organ winien wykorzystać dane uzyskane podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w listopadzie 2023 r. oraz że w niniejszej sprawie nie było konieczności ponownego przeprowadzenia wywiadu, podczas gdy wywiad środowiskowy został przewidziany przez ustawodawcę jako element procedury wydania decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i przez to organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie może odstąpić od próby przeprowadzenia takiego wywiadu gdyż wówczas nie mógłby wydać zgodnie z prawem decyzji na podstawie art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej i w sposób określony w art. 61 ust. 2f tejże ustawy, 2) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd przyjął, że organy błędnie uznały, że wnukowie J.K. nie są zobowiązani do partycypowania w kosztach pobytu ich dziadka w domu pomocy społecznej, podczas gdy obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej określonego w tym przepisie nie można wykładać bez rozważenia innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przypadku w szczególności art. 27 i art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 z późn. zm.), które określają iż obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, zaś jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi i w niniejszej sprawie gdy żona i synowie J.K. zostali obciążeni obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej to organy obu instancji zgodnie z prawem przyjęły, że wnukowie nie powinni zostać obciążeni taką opłatą, 3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że organy nie poczyniły wyczerpujących ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie dotyczących miejsca pobytu oraz sytuacji majątkowej wnuków J.K., podczas gdy organy obu instancji dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń w tym zakresie, w szczególności próbowały uzyskać ten adres od J.K., a także od skarżącej oraz synów J.K., zaś Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku w jaki inny sposób mogłyby dokonać takiego ustalenia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji SKO w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 ustawy p.p.s.a., Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, Kolegium zrzekło się rozprawy w przedmiotowej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Jako niezasadny ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego - tj. art. 61 ust. 2d i 2e ustawy o pomocy społecznej, przez błędną wykładnię i uznanie, że organ winien wykorzystać dane uzyskane podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w listopadzie 2023 r. Stanowisko Sądu I instancji było w tym zakresie prawidłowe, jako że wywiad ten został przeprowadzony w toku niniejszego postępowania administracyjnego trwającego od 2023 roku i stanowił podstawę rozstrzygnięcia w decyzji Wójta Gminy Zgierz z dnia [...] stycznia 2024 r., uchylonej przez Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po wydaniu tej decyzji organ kontynuował zatem wszczęte w 2023 roku postępowanie. W tej sytuacji brak było podstaw do odmowy uznania tej czynności za skuteczną i relewantną dla dokonania istotnych ustaleń w sprawie a także podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości opłaty wobec skarżącej. Tymczasem, odpłatność została ustalona w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca domu i rodzinę, a więc na zasadach obowiązujących w przypadku niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego określonych w art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej, co trafnie zakwestionował Sąd I instancji. Z tych zaś względów wydane w sprawie decyzje nie mogły zostać uznane za zgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena w tym zakresie w pełni zasługuje na akceptację. Wskazać przy tym należy, że kolejnym zasadniczym powodem uchylenia wydanych w sprawie decyzji była wadliwie pominięta przez organy kwestia zwolnienie z opłaty. Skarżąca domagała się bowiem zwolnienia z opłaty za pobyt męża w DPS, a w kwestionowanych decyzjach organy nie rozstrzygnęły jej wniosku o zwolnienie z opłaty. Uznano bowiem, ze zwolnienie musi się odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku a wiec sytuacji, w której zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim ostatecznym rozstrzygnięciu. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że w aktualnym stanie prawnym strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłaty w decyzji ustającej jej wysokość. W obecnym stanie prawnym nie ma zatem podstaw do kontynuowania dotychczasowej praktyki i wydawania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty po wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości opłaty, jeżeli wniosek o zwolnienie z opłat został złożony już w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. W konsekwencji zaś Sąd I instancji uznał, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów, skutkiem czego stanowisko w Sądu I instancji wraz z dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania nie podlega kontroli NSA. Przy czym zarzut naruszenia art. 61 ust. 2e został uznany przez NSA za niezasadny. Powyższe kwestie wyznaczyły natomiast istotne czynności i kolejność postępowania wyjaśniającego oraz rozstrzygnięcia w ponownym postępowaniu. Z całą przy tym pewnością brak rozpatrzenia wniosku o zwolnienie od opłaty uzasadniał wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalających skarżącej odpłatność za pobyt męża w DPS. To samo dotyczy pominięcia przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego aktualnego w czasie wydawania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji. W tym stanie sprawy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ewentualnego udziału wnuków w ponoszeniu kosztów pobytu przybywającego w DPS męża skarżącej uznać należało za przedwczesne. Brak jest bowiem podstaw aby na obecnym etapie postępowania przesądzać w ostateczny sposób zasady ustalenia opłaty za pobyt męża skarżącej w DPS. Na skutek uchylenia wydanych decyzji organ będzie bowiem prowadził ponownie postępowanie, które musi być powtórzone w całości a rozstrzygnięcie musi nastąpić w aktualnych okolicznościach faktycznych i prawnych. W pierwszej kolejności należy bowiem rozstrzygnąć kwestię dotyczącą odpłatności żony, w tym także zwolnienia z tejże opłaty. Następnie zaś organ powinien rozważyć odpowiedzialność zstępnych, którzy są zobowiązani w dalszej kolejności. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną przez Kolegium skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.