I OSK 722/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., M. O., J. C., M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1655/18 w sprawie ze skargi M. S., M.O., J. C., M. C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia mienia na podstawie umów międzynarodowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od M. S., M. O., J. C., M. C. na rzecz Ministra Finansów kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 24 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1655/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S., M. O., M. C. i J. C. na decyzję Ministra Finansów z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie przejęcia mienia na podstawie umów międzynarodowych. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik M. S., M. O., M. C. oraz J. C. (dalej: skarżący kasacyjnie, skarżący) zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, jak również art. 80 kpa poprzez ich błędne zastosowanie, tj. niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie rozważanie wszystkich okoliczności sprawy oraz art. 28 kpa, poprzez błędne jego zastosowanie a w konsekwencji przyznanie statusu strony jedynie M. S., podczas gdy w toku postępowania wykazano także interes prawny M. O., J. C. i M. C.; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 i art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 634) - dalej: ustawa z 9 kwietnia 1968 r., poprzez ich błędne zastosowanie a w konsekwencji stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętych postępowaniem w całości, nie zaś w części w wysokości ¼. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W piśmie z 5 lutego 2020 r. pełnomocnik organu - Ministra Finansów, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu tego pisma wskazano na okoliczności, mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, poprzez "niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych", nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie weryfikuje prawidłowość dokonania tych ustaleń przez organy administracji. W konsekwencji, sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, gdyż nie zastępuje organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. Z kolei podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, skarżący wskazali w tym zakresie na art. 80 kpa, który to przepis nie normuje postępowania przed Sądem I instancji. Sąd I instancji nie stosował tego przepisu prawa. Przepisem uzasadniającym skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej jest konkretna norma proceduralna, zawarta w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w niniejszej sprawie nie sformułowano zarzutu, który wskazywałby na naruszenie przez Sąd I instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku także zarzuty, w ramach których skarżący kasacyjnie wskazywali na błędne zastosowanie art. 28 kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. W tym zakresie, w skardze kasacyjnej zakwestionowano przyznanie w sprawie statusu strony tylko jednej ze skarżących, mianowicie M. S., jak również zanegowano stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętych postępowaniem (oznaczonych jako "H." i "S.") w całości, nie zaś w części, tj. w wysokości ¼. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, przepisy tej ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Stosownie do art. 2 ww. ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Natomiast według art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy, tj. przed 17 kwietnia 1968 r. Decyzja Ministra Finansów, wydawana w oparciu o art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r., ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie skutki prawne powstałe z mocy samego prawa. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości wskazanych w tym orzeczeniu. Jednocześnie jest to decyzja związana, gdyż organ administracji jest zobligowany do jej wydania w przypadku stwierdzenia ziszczenia się przesłanek określonych w ustawie. W rozpatrywanej sprawie przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, objętych postępowaniem toczącym się przed Ministrem Finansów, nastąpiło na podstawie Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Polski, podpisanego 16 lipca 1960 r. (dalej: Układ). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, Układ ten stanowi międzynarodową umowę o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Celem zawarcia przedmiotowego układu indemnizacyjnego było całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu (Artykuł I Układu). W Artykule II Układu wskazano, że roszczeniami tymi są roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu: (a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia; (b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia; oraz (c) długów przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane lub przejęte przez Polskę i długów, które obciążały mienie znacjonalizowane, przejęte na własność lub inaczej przejęte przez Polskę. Dodatkowo, w Załączniku do Układu - stanowiącym jego integralną część - przewidziano, że dla celów rozdziału przez Rząd Stanów Zjednoczonych sumy mającej być zapłaconą przez Rząd Polski, "roszczeniami obywateli Stanów Zjednoczonych" są prawa i interesy związane i odnoszące się do mienia znacjonalizowanego, przejętego na własność lub inaczej przejętego przez Polskę, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia w życie niniejszego układu, były nieprzerwanie (...) bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych (Załącznik lit. A punkt a)). Z postanowień Układu jednoznacznie wynika, że uprawnienie do decydowania o tym czy, komu, za co i w jakiej wysokości należy się odszkodowanie, przysługiwało stronie amerykańskiej (por. Artykuł I lit. A, Artykuł III i V, Załącznik do Układu). Kluczowe znaczenie miało zatem, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ indemnizacyjny, wystąpił do Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki (Foreign Claims Settlement Commission of The United States; dalej: Komisja) z wnioskiem o przyznanie mu odszkodowania na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie i czy takie odszkodowanie - którego wartość odniesiono do wartości przejętych praw - zostało mu przyznane. Jeśli tak się stało, to nastąpiło przejście tegoż mienia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Wskutek wypłaty odszkodowania przez stronę amerykańską, wygasły roszczenia obywatela Stanów Zjednoczonych do mienia przejętego przez Polskę (Artykuł IV Układu). Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że P. (P.) S., obywatel Stanów Zjednoczonych od [...] lipca 1945 r., powołując się na układ indemnizacyjny, wystąpił do Komisji z wnioskiem nr [...] o przyznanie odszkodowania, między innymi, za nieruchomości "H." i "S.", przejęte przez Państwo Polskie na cele reformy rolnej (dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Komisja, opierając się na oficjalnej polskiej dokumentacji i innych dowodach pozyskanych w toku prowadzonego postępowania, orzeczeniem nr [...] z [...] kwietnia 1964 r., które uprawomocniło się [...] czerwca 1964 r., przyznała wnioskodawcy odszkodowanie uznając, że wskazane nieruchomości zostały przejęte przez Rząd Polski na cele reformy rolnej. Wartość majątku została ustalona przez Komisję w oparciu o niezależne dochodzenie, dotyczące metod wyceny nieruchomości rolnych w Polsce. Komisja określiła wartość przejętych nieruchomości na 257.408,00 USD, a należnych od tej kwoty odsetek na 182.759,68 USD i takie kwoty zostały przyznane wnioskodawcy. Odszkodowanie to odnosiło się do całości nieruchomości przejętych przez Państwo Polskie. W postępowaniu przed Komisją P. (P.) S. występował jako jedyny właściciel nieruchomości "H." i "S.", a przedstawiciele Komisji nie mieli wątpliwości, co do legitymowania się przez wyżej wymienionego prawem własności do tych nieruchomości. Istota sporu sprowadza się w sprawie do tego, że zdaniem skarżących, odszkodowanie przyznane przez Komisję P. S. jest skuteczne jedynie względem ¼ nieruchomości przejętych przez Państwo Polskie, a w konsekwencji, stwierdzenie przejścia tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może dotyczyć tylko ¼ prawa własności tychże nieruchomości. Skarżący zarzucają nie uwzględnienie przez organ administracji oraz Sąd I instancji okoliczności, iż P. S. nie był jedynym uprawnionym do przejętego mienia, lecz przysługiwał mu tylko udział w ¼ spadku po ojcu – P. J. S., zmarłym w 1934 r., do którego należały nieruchomości "H." i "S.", a po którym dziedziczyła z mocy ustawy czwórka jego dzieci w częściach równych, w tym syn P. S. Ustalenia Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki, wynikające z prawomocnego orzeczenia z [...] kwietnia 1964 r., są wiążące dla organu administracji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia - w trybie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. - przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Minister Finansów nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji i do dokonywania własnych ustaleń, które byłyby sprzeczne z ustaleniami Komisji. Stosownie bowiem do postanowień Układu, decyzja o tym czy, komu, za co i w jakiej wysokości należy się odszkodowanie, należała do strony amerykańskiej. Wobec tego, to Komisja przyjmowała, weryfikowała i oceniała zasadność wniosków o odszkodowanie za mienie przejęte przez Polskę. Dla postępowania w sprawie o stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, rozstrzygające jest zatem, że Stany Zjednoczone Ameryki uznały P. (P.) S., który wystąpił z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie Układu, za swojego obywatela i przyznały mu odszkodowanie, uznając tym samym, że wnioskodawca wykazał swoje prawo do nieruchomości "H." i "S.", przejęte przez Państwo Polskie. Oczywistym jest przy tym, że Komisja nie dysponowała postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po P. J. S. - na który to dokument powołują się skarżący – skoro orzeczenie to zostało wydane dopiero w 2007 r. W rezultacie, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, kwestionowanie przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie ustawy z 9 kwietnia 1968 r., posiadania przez P. S. tytułu prawnego do całego przejętego mienia, za które Komisja przyznała odszkodowanie. Kwestia ta została bowiem przesądzona w orzeczeniu Komisji, wiążącym polskie organy administracji. W rozpatrywanej sprawie zostały zatem spełnione przesłanki, warunkujące wydanie – na podstawie art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. – decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości "H." i "S." na rzecz Skarbu Państwa. Wobec tego, że w orzeczeniu Komisji w sposób wiążący ustalono, że jedynym uprawnionym do mienia przejętego na cele reformy rolnej, był P. (P.) S., obywatel amerykański, któremu przyznano odszkodowanie za to mienie, to mając na uwadze art. 1 ust. 1 ww. ustawy, w którym mowa jest o wpisach na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości i innych praw obywateli państw obcych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, to stroną postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości na podstawie Układu, mogła być tylko M. S., jako spadkobierczyni P. (P.) S. i brata M. S., zmarłego w 1995 r. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.