I OSK 577/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1619/19 w sprawie ze skargi E.M. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 24 kwietnia 2019 r. znak PR4.6400.68.2017.6.GNIK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E.M. na rzecz Ministra Finansów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1619/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.M. na postanowienie Ministra Finansów z 24 kwietnia 2019 r., nr PR4.6400.68.2017.6.GNIK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Minister Finansów decyzją z 19 września 2002 r. (dalej także "decyzja z 19 września 2002 r."), działając na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, który w tym samym dniu wszedł w życie, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej działką nr [...] oraz udziału w wysokości [...] w prawie własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], oznaczonych działką nr [...]. W powyższym rozstrzygnięciu organ podniósł, że Komisja Stanów Zjednoczonych ds. uregulowania Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr PO-4279 na podstawie wniosku zarejestrowanego pod nr PO-7554 oraz PO-7555 na mocy Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej przyznała odszkodowanie S.G. za nieruchomości położone w [...] przy ul. [...], ul. [...] i [...] oraz ul. [...] i J.L. jako wykonawcy testamentu H.L. za nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...]. Wnioskiem z 7 września 2017 r. E.M. zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia 19 września 2002 r. Wnioskodawczyni stwierdziła, że ww. decyzja jest nieważna, ponieważ w postępowaniu administracyjnym nią zakończonym nie brały udziału osoby, które powinny być stronami tego postępowania w myśl art. 28 k.p.a. Minister Finansów postanowieniem z 24 kwietnia 2019 r., odmówił wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych przymiot strony postępowania mogą ewentualnie posiadać dotychczasowi właściciele nieruchomości lub ewentualnie ich następcy prawni. Zdaniem Ministra Finansów E.M. nie jest następcą prawnym dotychczasowych właścicieli spornej nieruchomości, tj. G.K. oraz P.P. W ocenie organu E.M. nie posiada interesu prawnego. Z dokumentów będących w dyspozycji Ministra Finansów, jak również z treści księgi wieczystej nr [...], wynika że E.M. jest jedynie współwłaścicielem spornej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], w części [...]. Organ podniósł, iż aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie organu w tej materii nie rodzi po ich stronie bezpośrednio żadnych uprawnień ani obowiązków, nie mają przymiotu strony postępowania. Minister uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia naruszeń uprawnień procesowych aktualnych właścicieli nieruchomości objętych przepisami ww. ustawy. Organ stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., podyktowana jest wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej w przedmiocie zainicjowania przedmiotowego postępowania. E.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Finansów. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi uznał ją za niezasadną. Wskazał, że E.M. nie jest następcą prawnym dotychczasowych właścicieli spornej nieruchomości, tj. G.K. oraz P.P., a w związku z tym nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej działką nr [...] oraz udziału w wysokości [...] w prawie własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], oznaczonych działką nr [...]. Za przedmiotowe nieruchomości przyznano S.G. i J.L. – odszkodowanie. Przed wydaniem decyzji z 2002 r. w księdze wieczystej urządzonej dla nieruchomości: przy ul. [...] ujawniona była S. z L., a przy ul. [...] i [...] i [...] ujawnione były m.in. P.P. jako właścicielka [...] udziału i G.K. jako właścicielka [...] udziału. Z dokumentów będących w dyspozycji Ministra Finansów, jak również z treści księgi wieczystej nr KR1P/00199619/8 (stan na dzień 21 września 2009 r.), wynika iż E.M. jest obecnie jedynie współwłaścicielem spornej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], w części [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że Układ miedzy Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. wydany w sprawie sygn. akt OSA 2/98 / opubl. ONSA 1999 r. 4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w świetle postanowień układu, zasadnicze i rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Decyzja Ministra Finansów, powołująca się na przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., została wydana po ustaleniu, że spełniono przesłanki ustawowe dla jej wydania, a mianowicie nieruchomość została faktycznie przejęta na rzecz Państwa w związku, z czym jej poprzedni właściciele wystąpili do Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych o przyznanie odszkodowania, które zostało przyznane z tytułu utraty praw do nieruchomości. Stwierdzenie zaistnienia tych przesłanek – jak wskazuje się w orzecznictwie już dawało podstawę Ministrowi Finansów do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego – art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Jak wynika z treści decyzji z 19 września 2002 r. przyznanie odszkodowania było konsekwencją uznania przez Komisję utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II Układu. Z powyższego wynika, iż przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego (którego celem jest wynagrodzenie szkód) powodowało przejście własności mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1572/15 oraz NSA z 6 listopada 2001 r., I SA 3403/01, nie publik.). W tej sytuacji decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. nie należy do decyzji uznaniowych, lecz ma charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Organ administracji zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy przy zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek nie ma swobody w kształtowaniu treści aktu, bowiem treść aktu jest z góry ustalona przez przepis prawa (wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., I OSK 2160/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2014 r., I SA/Wa 2701/13, CBOSA). Zatem Minister Finansów po ustaleniu, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. obowiązany był do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności części spornych nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela tej nieruchomości. W wyroku WSA w Warszawie z 14 grudnia 2016 r. I SA/Wa 1012/16 zwrócono uwagę, że przedmiotowa decyzja Ministra Finansów ma jedynie charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że nie tworzy ona żadnych praw i obowiązków. Potwierdza jedynie, że prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowych nieruchomości, wynikające z ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w związku z Układem, istnieje od dnia wejścia w życie ustawy, tj. 17 kwietnia 1968 r. Zatem rola decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., ogranicza się jedynie do deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa. Identyczne stanowisko wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05 (opublik. CBOIS), w którym zaznaczył, że skoro decyzja ta ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, potwierdzający wspomniane przejście własności z mocy samego prawa, to może być wydana w dowolnym czasie i niezależnie od tego, jakie okoliczności, w tym zmiany własnościowe, wystąpiły po tym zdarzeniu. W ocenie Sądu I instancji charakter decyzji z 19 września 2002 r. dawał podstawę do stwierdzenia, że skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawny, który umożliwiłby jej wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Strona nie wykazała w żaden sposób, że wynik sprawy powoduje dla niej negatywne skutki. Sam fakt wpisania do księgi wieczystej jako współwłaścicielki nieruchomości, która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w 1968 r. nie daje automatycznie możliwości bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Decyzja z 2002 r. nie wpływa w sposób bezpośredni na zakres praw i obowiązków wnioskodawczyni. Oznacza to, że z tego powodu (przesłanki podmiotowej) prawidłowo organ odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania z wniosku nieuprawnionego podmiotu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E.M. Zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie: I. prawa materialnego, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., polegające na błędnej ich wykładni i przyjęcie, że skarżącej E.M. nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r. stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego w sytuacji, gdy decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca dotyczy także jej praw i obowiązków, a jako współwłaścicielka nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] ma prawo do domagania się ustalenia, kto jest współwłaścicielem spornej nieruchomości, a zatem przysługuje jej interes prawny do występowania w tej sprawie, II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i sprowadzenie rozstrzygnięcia wyłącznie do całkowicie bezkrytycznego przyjęcia stanowiska organu administracyjnego, a w konsekwencji oddalenie skargi na postanowienie Ministra Finansów z dnia 24 kwietnia 2019 r. pomimo, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem art. 28 i 61a k.p.a. polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na rzekomy brak interesu prawnego po stronie współwłaścicielki ww. nieruchomości, bez dokonania prawidłowej oceny, i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą, w sytuacji gdy decyzja Ministra Finansów została wydana z ciężkim naruszeniem prawa, a stwierdzenie jej nieważności wywrze wobec skarżącej bezpośredni skutek, b. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. polegających na bezpodstawnej odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ z urzędu powinien prowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wobec zaistnienia prima facie oczywistej podstawy do stwierdzenia tej nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. skierowanie decyzji wobec osób nieżyjących, a to ze względu na nieustalenie przez organ kręgu współwłaścicieli nieruchomości - stron postępowania, Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione. Zostały one - formalnie – oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tym niemniej skoro w obu podstawach kasacyjnych wskazano na naruszenie tych samych przepisów prawa, w postaci: art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a., art. 28 i 61a k.p.a., dodając jedynie do zarzutów procesowych zarzut oparty na art. 151 p.p.s.a., a więc na przepisie mającym charakter jedynie wynikowy, to powyższe uzasadniało łączne odniesienie się przez skład orzekający do wszystkich, wspomnianych wyżej zarzutów kasacyjnych. Kwestią mającą zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest zasadność uznania przez organy administracji i Sąd I instancji, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania, co było podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, by w związku z wydaniem decyzji przez Ministra Finansów w dniu 19 września 2002r. stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości w części dotychczas przysługującej S.G. oraz P.P., skarżąca kasacyjnie doznała jakiekolwiek uszczerbku w dotychczas przysługujących jej prawach do nieruchomości lub nałożono na nią w związku z wydaniem decyzji dodatkowe obowiązki. Skarżąca nie wykazała przy tym by swoje uprawnienia do uzyskania statusu strony postepowania wywodziła z praw przysługujących uprzednio S.G. lub P.P. lub ich spadkobiercom. Trudności związane z ustaleniem kręgu współwłaścicieli nieruchomości mogą co najwyżej uzasadniać posiadanie przez skarżącą kasacyjnie interesu faktycznego nie zaś interesu prawnego. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zaakceptował stanowisko organów administracji o odmowie wszczęcia postępowania z tego powodu, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. Żaden z przepisów k.p.a. nie nakazuje organom wszczęcia postępowania nieważnościowego w każdym przypadku, gdy żądanie takie zgłasza osoba zainteresowana wprawdzie rozstrzygnięciem eliminującym decyzję z obrotu prawnego, niemniej nie mogąca wykazać się statusem strony postępowania. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Merytoryczna ocena decyzji Ministra Finansów z 2002r., zgodnie z żądaniem zawartym w zarzutach skargi kasacyjnej, w granicach zakreślonych przepisami art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. spowodowałaby naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwagi na przekroczenie granic sprawy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.