I OSK 717/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 116/21 w sprawie ze skarg R. L. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 listopada 2020 r. nr DO.1.7614.80.2019.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 116/21 oddalił skargi R. L. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 listopada 2020 r. nr DO.1.7614.80.2019.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył R. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 stycznia 2019 r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") polegające na oddaleniu skargi, pomimo że Minister decyzją z 25 listopada 2020 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 9 stycznia 2019 r. mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 września 2009 r. nr 610/DP/09, pomimo rażącego naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania poprzez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego, które nie mogło prowadzić do ustalenia podstawowych kwestii stanu faktycznego w sprawie, tj. wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat Miński z mocy prawa działki nr [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 – dalej "ustawa z 1998 r."). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli legalności w postępowaniu przed Sądem I instancji była decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 listopada 2020 r. nr DO.1.7614.80.2019.AŁ, utrzymująca w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 stycznia 2019 r. znak: DO.1.6614.2563.2016.AG, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 września 2009 r. nr 610/DP/09 o stwierdzeniu nabycia przez Powiat Miński z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o powierzchni 191 m2, oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], położonej w [...], zajętej pod część ul. [...] (obecnie obszar [...]). Podstawą prawną wskazaną w kwestionowanej decyzji z 2009 r. były przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda Mazowiecki po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosków R. L., E. L., M. L. i H. L. oraz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lub jednostki samorządu terytorialnego, pozostawała we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich Warszawa, a także była zajęta pod drogę publiczną – tj. drogę wojewódzką. Organ ten uznał zatem, że w sprawie wykazano wystąpienie przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Decyzji nie zaskarżono, a więc stała się ona ostateczna i prawomocna. Wnioskiem z 8 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zwrócił się z wnioskiem do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 września 2009 r., wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc rażące naruszenie prawa. Prezydent wskazał, że w trakcie prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ustalono, że cześć przedmiotowej działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa – co świadczy o niespełnianiu wszystkich przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Minister orzekający w obu instancjach, a także Sąd I instancji nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, wskazując że według stanu dokumentacyjnego z daty wydania kwestionowanej decyzji (tj. 8 września 2009 r.) przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. zostały wykazane. Sąd I instancji zauważył, że z argumentacji stron postępowania wynika, że zmierzają oni do ponownej, niejako "od nowa", rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy o nabycie mienia zajętego pod drogę publiczną i jego ponownej oceny merytorycznej w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 8 września 2009 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powoływane przez strony nowe okoliczności dotyczące stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie władania spornym gruntem mogły, co najwyżej, doprowadzić do tego, że w dacie orzekania stan faktyczny sprawy był sporny, co do zakresu przestrzennego zajęcia spornej działki nr [...] pod drogę publiczną ul. [...] i władania zajętym terenem przez zarząd drogi. Jednakże miejscem na usunięcie tego rodzaju sporów, co do faktów, jest postępowanie administracyjne toczące się w trybie zwyczajnym, a nie nadzorcze postępowanie nieważnościowe. To drugie postępowanie ma zdecydowanie węższy charakter i służy do eliminowania decyzji wydanych w zaprzeczeniu do obowiązującego w dacie ich wydania oczywistego stanu prawnego i klarownego stanu faktycznego. W wywiedzionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej R. L. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie nie stwierdził rażącego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów postępowania poprzez przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego. Rozwijając to stanowisko wskazano, że Wojewoda przed wydaniem decyzji z 8 września 2009 r. przeprowadził postępowanie dowodowe pobieżnie i nie przeanalizował w jakim zakresie działka nr [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym i w jakim zakresie była zajęta pod drogę publiczną, co stanowi – w ocenie skarżącego kasacyjnie – rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie; Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – tj. rażące naruszenie prawa, a okoliczności podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zmierzają w istocie do podważenia stanu faktycznego ustalonego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i prawomocną. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, lecz przeprowadzeniem weryfikacji czy dana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", choć wprawdzie nie posiada definicji legalnej, tym niemniej zostało dostatecznie ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz administracyjnym a także w literaturze przedmiotu i w związku z tym nie może być utożsamiane z każdym naruszeniem prawa. Wady przesądzające o nieważności decyzji muszą mieć postać kwalifikowaną, to jest muszą to być wady o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, że ocena decyzji, dokonywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, odnosi się do aktu już prawomocnego, funkcjonującego w obrocie prawnym i korzystającego z domniemania legalności. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja a nie sprawa. Trafnie w tej mierze wskazał Sąd I instancji, że z tego obowiązku, Minister prowadzący przedmiotowe postępowanie, wywiązał się prawidłowo. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., będącym materialnoprawną podstawą badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. spełniała wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie ww. art. 73. Fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez podmiot publicznoprawny – zarząd drogi wojewódzkiej (Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w Warszawie) potwierdzają: 1) wniosek R. L., E. L., M. L., H. L. z 21 grudnia 2005 r. o nabycie w trybie art. 73 ustawy mienia – działki nr [...] zajętej pod część ul. [...]; 2) pismo Burmistrza [...] z 12 marca 2008 r. wskazujące na to, że sporny grunt znajdował się w pasie drogowym przedmiotowej ulicy, a gmina [...] przed 1999 r. ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasie ul. [...]; 3) mapa sytuacyjna sporządzona przez geodetę M. Z. z wydzielenia m.in. terenu zajętego pod drogę publiczną obejmującego działkę nr [...] o pow. 191 m2, według stanu z 31 grudnia 1998 r., sporządzona na potrzeby sprawy prowadzonej w trybie art. 73 ustawy, przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 4 stycznia 2008 r. Nie ulega również wątpliwości, że na dzień 31 grudnia 1998 r. jako właściciele tej nieruchomości w księdze wieczystej figurowały osoby fizyczne. Okoliczności te w żaden sposób nie były kwestionowane na etapie podstawowego postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc w tych okolicznościach Sad I instancji stwierdził, że wobec zaistnienia powyższych przesłanek, Wojewoda Mazowiecki obowiązany był wydać decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Miński własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. A tym samym kwestionowana decyzja Wojewody Mazowieckiego z 8 września 2009 r. nie narusza rażąco prawa. Trzeba mieć na uwadze, że do rażącego naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, może dojść jedynie w sytuacji wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, ewentualnie oczywistej sprzeczności materiału dowodowego z rozstrzygnięciem. Takie naruszenie prawa mogłoby mieć miejsce m.in., gdyby z akt administracyjnych Wojewody wynikało, że przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną lub nie było nad nią władztwa publicznoprawnego i wynikałoby to w sposób oczywisty i niebudzący najmniejszych wątpliwości. Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, a materiał dowodowy na podstawie, którego wydano decyzję znajduje się w aktach sprawy. Zastosowania sankcji nieważności nie można natomiast wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organ orzekający w sprawie oparł ustalenie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 363/10 – dostępne w CBOSA). W postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego zakończonym decyzją z 8 września 2009 r. mogło dojść do pewnych uchybień procesowych polegających na niezebraniu dodatkowych dowodów potwierdzających władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością. Ta jednak okoliczność mogłaby odnieść skutek w postępowaniu zwyczajnym, tj. w przypadku złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji z 8 września 2009 r. Zresztą i ta okoliczność nasuwa wątpliwości, co do konieczności dodatkowych czynności organu, skoro wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. został złożony przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Organ mógł zatem domniemywać, że są oni świadomi wynikających z tego wniosku konsekwencji i swoim wnioskiem poświadczają spełnienie w sprawie przesłanek, w szczególności sprawowania władztwa przez zarządcę drogi nad nieruchomością. To jednak w żaden sposób nie uzasadnia wniosku, że zarzucane Wojewodzie Śląskiemu uchybienia miały charakter rażący. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej – tj. badania przesłanek nieważności aktu w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest substytutem wznowienia postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 145 i nast. k.p.a. Nie jest również kolejną instancją postępowania administracyjnego, a właśnie w ten sposób skarżący kasacyjnie, jak również podmiot składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji – Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, traktują ten tryb. Okolicznością, która skłoniła wnioskodawcę do złożenia przedmiotowego wniosku było zakwestionowanie na etapie postępowania odszkodowawczego przez R. L. ustaleń rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości i podniesienie, że biegły wadliwie określił na 31 grudnia 1998 r. stan nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w zakresie utwardzenia jej nawierzchni (chodnikiem, wzdłuż ogrodzenia działki, krawężnikiem, opaską betonową przy jezdni), uporządkowania działki (urządzenia zieleni) i jej częściowego ogrodzenia na zlecenie R. L. Te argumenty podtrzymało Miasto st. Warszawa we wniosku z 8 kwietnia 2016 r. jako przemawiające za nieważnością decyzji o nabyciu spornego mienia, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, wobec władania spornym gruntem przez właścicieli nieruchomości, a nie podmiot publicznoprawny. Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. L. podnosił, że opinia geodezyjna z 19 września 2018 r. potwierdza władanie właścicieli, skoro wskazuje, że 31 grudnia 1998 r. na terenie działki [...] znajdował się parking, podjazd na posesję i chodnik. Poza tym R. L. wskazał, że zaświadczenie Prezydenta m.st. Warszawy z 29 marca 2008 r. potwierdza, że działka nr [...] pozostawała wówczas we władaniu właścicieli oraz że wniosek o nabycie mienia dotyczył tylko niewielkiej części działki nr [...] (pasa drogowego) bowiem teren wykorzystywany był pod (wyłożony kostką brukową) parking dla klientów sklepu usytuowanego m.in. na działce nr [...]. Okoliczności te, jak słusznie zauważył Sąd I instancji w żaden sposób nie dają podstaw do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym. Te okoliczności mogłyby mieć jedynie znaczenie w toku postępowania zwykłego, ewentualnie w postępowaniu wznowieniowym. Zauważyć należy, że wnioskodawca opiera się na okoliczności ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, które nie były znane w chwili wydawania decyzji, co wskazuje na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zresztą jak wynika z akt administracyjnych Prezydent m.st. Warszawy pierwotnie złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z 8 września 2009 r. przywołując te same podstawy, co w późniejszym wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 24 marca 2016 r. znak: SPN.VI.7723/KM/42707/05 odmówił wznowienia ww. postępowania administracyjnego, a powodem takiego rozstrzygnięcia było złożenie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji trybu nieważnościowego nie można traktować jako "zamiennika" trybu wznowieniowego, którego nie udało się skutecznie uruchomić. Każdy z tych trybów opera się bowiem na innych przesłankach. W tych okolicznościach nie można zatem podzielić zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stwierdzając naruszenia przez Ministra prawa, zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.