I OSK 758/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B., M. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1934/20 w sprawie ze skargi P. B., M. B. i M. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., I SA/Wa 1934/20 oddalił skargę P. B., M. B. i M. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania P.B., M. B. i M.B. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - drogę krajową, położonej w gminie T., obręb G., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,0789 ha i nr [...] o powierzchni 0,0231 ha, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", ww. decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności wyżej wskazanej powyżej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – krajową. W toku tegoż postępowania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchylił w całości wcześniejszą decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że nie została wyjaśniona kwestia zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Wojewoda Łódzki ponownie prowadząc postępowanie, decyzją z dnia[...] stycznia 2020 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – drogę krajową. Dalej Minister Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 u.p.w. nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 u.p.w. nastąpiło zatem gdy 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka własności), 2. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (przesłanka zajęcia), 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka władania). Dalej Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią umowy sprzedaży z dnia [...] września 1984 r., Rep. A nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (z której, na podstawie kolejnych podziałów zostały wydzielone działki nr [...] i nr [...]) był S. N. Następnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości, na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2001 r., Rep. A nr [...] r. stali się: P. B., M. B. i M. B. Minister wskazał następnie, że [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. Uchwałą Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P.1986.3.16 ze zm.), droga nr [...] relacji granica Państwa – G. – P.- T. – Ś. – T. – W. – K. – Ł. – Ł. – P.- C. – K. – T. – P. – B.– S. – C. - granica Państwa, została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Z opracowania geodezyjnego sporządzonego [...] października 2019 r. przez geodetę uprawnionego T. R. oraz dołączonych do niego dokumentów geodezyjnych, analizy dokumentów archiwalnych (w tym sporządzonych przed 31 grudnia 1998 r.) oraz po wykonaniu oględzin w terenie wynika, że działki nr [...] i nr [...] były w dniu 31 grudnia 1998 r. położone w pasie drogi publicznej. Minister podkreślił, że tylko uprawniony geodeta może wyjaśnić wątpliwości dotyczące określenia stanu drogi na dzień 31 grudnia 998 r. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 stycznia 2019 r., I SA/Wa 2199/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Minister stwierdził w takiej sytuacji, że z zebranej dokumentacji wynika, iż przedmiotowa nieruchomość 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Analizując następnie sprawę pod katem spełnienia przesłanki pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego Minister stwierdził iż [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy oświadczenie Kierownika Rejonu w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], z którego wynika, iż do [...] grudnia 1998 r. działalność zarządcy drogi polegała na letnim i zimowym utrzymaniu dróg własnymi siłami oraz częściowym zlecaniu innym podmiotom. W ocenie Ministra zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 u.o.w. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożyli P.B., M. B. i M. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie m.in. przepisów art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. wskazując, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło sprzeczne z dowodem z opinii biegłego (opracowania geodezyjnego z dnia [...] października 2019 r.), a także art. 73 ust. 1 i ust. 3 u.p.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r. oddalił skargę uznając trafność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego i pozostawała we władaniu zarządcy drogi krajowej nr [...]. W toku postępowania skarżący nie przedstawili dowodów, które podważyłyby stanowisko organów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli P.B., M. B. i M. B., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: 1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w związku z art. 7. art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia o ustalenia faktyczne sprzeczne z dowodem z opinii biegłego (opracowania geodezyjnego z 10 października 2019 r.) polegających na nieuprawnionym przyjęciu, wbrew treści (a) opracowania geodezyjnego (b) mapy i operatu technicznego zarejestrowanego w PODGiK Łódź w dniu [...] kwietnia 2001 r. nr ewid. [...], że przedmiotowe nieruchomości leżały w całości w pasie drogi publicznej wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.; a nadto przez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o fragment opinii, bez zbadania zgodności decyzji administracyjnej z całością materiału dowodowego, w tym wskazanych w skardze odmiennych ustaleń geodety w treści opinii z treścią decyzji administracyjnej; 2. niezastosowaniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w związku z art. 76 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż opinia biegłego sporządzona na zamówienie organu administracji ma charakter dokumentu urzędowego i podlega wzruszeniu wyłącznie w drodze przeciwdowodu"; II. prawa materialnego, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 i ust. 3 u.p.w. przez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, mocą której zastosowano normy ww. przepisów do nieruchomości, której pozostawanie we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności zajęcie tej nieruchomości w całości pod drogę publiczną wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. nie zostało wykazane, a zatem wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości wbrew ustawowym przesłankom. Na podstawie ww. zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w sprawie. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutu procesowego, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. Wynik oceny ustaleń faktycznych będzie determinowała ocenę zarzutu błędnej subsumpcji. Sprawa niniejsza dotyczy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 u.p.w., a problemem w sprawie jest to, czy na całej powierzchni działek nr [...] i nr [...], stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. własność S. N., istniała droga publiczna (droga krajowa nr [...]), pozostająca we władaniu zarządcy tej drogi. Analiza dokumentacji mapowej z lokalizacji drogi krajowej nr [...], relacji północna granica Państwa - południowa granica Państwa, w rejonie T., dokonana w łączności z opracowaniem geodezyjnym autorstwa geodety uprawnionego T. R. pozwala potwierdzić trafność stanowiska organów administracji. Z dokumentacji mapowej oraz z powyższego opracowania geodezyjnego wynika, iż przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Skarżący, którzy w dniu 3 kwietnia 2001 r. nabyli tę nieruchomość od S.N., nie przedstawili alternatywnego opracowania geodezyjnego, z którego wynikałyby odmienne wnioski. Skarżący wskazują natomiast na pojedyncze dokumenty, które samodzielnie miałyby świadczyć, iż teren ww. działek nie był w całości objęty drogą krajową. Ocena tych dokumentów dokonana przez skarżących ma charakter wybiórczy i nie uwzględnia innych dowodów w sprawie, które obrazują zmiany w sposobie zagospodarowania przedmiotowego terenu począwszy od 1964 r. Wynika z nich, iż teren działek nr [...] i nr [...] od lat 70-tych ubiegłego wieku był zajęty i zarządzany przez zarządcę drogi, jako pas drogowy drogi krajowej nr [...], w rejonie T. – P. Należy w tym zakresie także dostrzec, iż wszystkie dowody pochodzące z tego okresu były przedmiotem oceny dokonanej w opracowaniu geodezyjnym autorstwa geodety uprawnionego T. R. a następnie ocena ta zastała zaakceptowana przez organy administracji. Ocena ta nie ma charakteru wybiórczego, opartego tylko na części dowodów i pominięciu pozostałych. Konkluzja ww. opracowania geodezyjnego została zaakceptowana w dotychczasowym postępowaniu, bowiem odpowiada wymaganiom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konkluzji tej nie podważa jedna z uwaga powyższego opracowania, wskazująca, iż działka nr [...] tylko fragmentem wchodzi pas drogowy ul. G. Skarga kasacyjna, upatrując w tym fragmencie opracowania sprzeczność między treścią opinii a podjętym w sprawie rozstrzygnięciem, zdaje się pomijać, iż powyższe stanowisko geodety opisuje stan na gruncie powstały już po przebudowie drogi krajowej nr [...], kiedy część pasa drogowego ww. drogi krajowej stała się pasami drogowymi nowoutworzonych dróg gminnych, skomunikowanych z drogą krajową przez rondo wybudowane w ciągu drogi krajowej. Tym samym wniosek opracowania geodezyjnego w powyższym zakresie dotyczy okresu po dniu 31 grudnia 1998 r. i uwzględnia powstanie nowych dróg lokalnych po tej dacie. Nie podważa to zatem generalnej konkluzji opracowania geodezyjnego dotyczącego stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i nie stanowi o tym, że konkluzja ta została wyrażona wbrew poszczególnym ustaleniom samego opracowania. Opracowanie to bowiem obejmuje okres od lat 70-tych ubiegłego wieku do czasów współczesnych. Zmiany drogowego zagospodarowania terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki i aktualny stan tego zagospodarowania nie podważają konkluzji, iż działki te w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Nietrafny jest zatem podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy nie można doszukać się podstaw do naruszenia art. 140 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia, w czym konkretnie upatruje naruszenia powyższego przepisu. Zarzut naruszenia art. 140 k.p.a. uznać należy zatem za nietrafny. Z kolei zarzuty naruszenia art. 8 art. 76 i art. 77 k.p.a. zostały sformułowane w sposób niestaranny z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 8, art. 76 i art. 77 k.p.a. dzielą się odpowiednio na dwa, trzy i cztery paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzuty kasacyjne naruszenia art. 8, art. 76 i art. 77 k.p.a. nie nadają się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych leżących u podstaw kontrolowanego rozstrzygnięcia, wskazujących, iż przedmiotowe działki, stanowiąc w dniu 31 grudnia 1998 r. pas drogowy drogi krajowej nr [...], będący we władaniu zarządcy tej drogi, były jednocześnie własnością osoby fizycznej, potwierdza trafność subsumpcji stanu faktycznego sprawy do przepisu art. 73 ust. 1 i 3 u.p.w. Zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie okazał się zatem nietrafny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.