I OSK 713/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 602/23 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 14 lipca 2023 r., znak SKO.AD.4116.6.1518.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 602/23 oddalił skargę M.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 14 lipca 2023 r., znak SKO.AD.4116.6.1518.2023, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Szydłowca z 27 lutego 2023 r., znak: GMG.3134.11.2021.P.K ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w wysokości 2 728,20 zł., solidarnie A.K. i M.K., właścicielom nieruchomości położonej w S., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,5864 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...]. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę uwzględnienia skargi i przyjęcie, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, podczas gdy operat szacunkowy nie zawiera dostatecznego uzasadnienia i dlatego nie zawiera wszystkich elementów przewidzianych prawem, miejscami jest wewnętrznie sprzeczny, a także nielogiczny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, w konsekwencji czego jego prawidłowa i wszechstronna ocena, dokonana zgodnie z art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że operat ten nie może być podstawą do czynienia ustaleń w sprawie, co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w operacie szacunkowym zabrakło dostatecznego uzasadnienia przez rzeczoznawcę okoliczności wskazujących na właściwy dobór nieruchomości podobnych, rzeczoznawca w ogóle nie opisał dodatkowych cech nieruchomości takich jak ich stan prawny, kształt czy sposób korzystania ani dostępu do mediów dla poszczególnych nieruchomości, w konsekwencji nie wiadomo na jakiej podstawie rzeczoznawca doszedł do przekonania, że nieruchomości (wszystkie 6) stanowią nieruchomości podobne. Przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości nie mają żadnego określenia administracyjnego, w konsekwencji nie wiadomo co to są za nieruchomości i nie można ich zindywidualizować, a w konsekwencji zweryfikować, czy poczynione przez rzeczoznawcę założenia są prawidłowe. Ponadto zachodzą także wątpliwości w doborze nieruchomości, skoro działka przed podziałem oznaczona była symbolem 85MN, a do porównania przyjęto także nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, a co więcej biegły skupił się na działkach peryferyjnych, położonych w pobliżu granic miasta. Rzeczoznawca nie wyjaśnił, dlaczego całkowicie pominął transakcje jakie miały miejsce w mieście, a miały zbliżone przeznaczenie do działki przed podziałem. Operat wykazuje także pewną wewnętrzną sprzeczność i niezrozumiałość w ocenianych cechach: powierzchnia i kształt działki oraz sąsiedztwo i otoczenie W sposób sprzeczny wewnętrznie i niezrozumiały rzeczoznawca dokonał również oceny cech rynkowych nieruchomości porównawczych dla działki [...] oraz przyjął nieruchomości podobne dla wyceny działki nr [...] powstałej po podziale. Dodatkowo rzeczoznawca całkowicie pominął istotną dla sprawy okoliczność, a mianowicie, że przez działki po podziale [...]-[...] przebiega odpowiednio napowietrzna linia energetyczna niskiego napięcia ze słupami. Bez wątpienia jest to okoliczność szczególnie istotna, gdyż ogranicza ona możliwość korzystania z działki. Z doświadczenia życiowego wynika, że tego typu nieruchomości, z takimi wadami mają niższą wartość. Rzeczoznawca z niewiadomych przyczyn całkowicie pominął tę okoliczność, a żadna z nieruchomości porównawczych nie posiadała takiej niekorzystnej cechy. Tym samym rzeczoznawca powinien rozważyć możliwość skorzystania ze współczynnika korygującego, tymczasem z uzasadnienia operatu nie wynika, by rzeczoznawca w ogóle zwrócił uwagę na tę kwestię co dodatkowo podważa prawidłowość operatu szacunkowego. Uznanie operatu za wiarygodny, pomimo wskazanych okoliczności, stanowiło dowolną, a nie swobodną ocenę tego dowodu i wskazuje na brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Dlatego też WSA w Warszawie nie dopatrując się tych nieprawidłowości powielił błąd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu uznając, że operat był prawidłowy i można było na jego podstawie poczynić ustalenia w sprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem regulującym samo rozstrzygnięcie sądu, w sytuacji gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przepis art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) jest przepisem odsyłającym do odpowiedniego stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisów o postępowaniu przed organem I instancji, to zasadnicze znaczenie dla oceny skargi kasacyjnej mają zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie administracyjne kontrolowane przez Sąd I instancji dotyczyło ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Podstawą prawą decyzji podjętych przez organy administracji był w szczególności przepis art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: u.g.n.). Przepis ten przewiduje odpowiednie stosowanie art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. Przepis art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi, że ustalenie takiej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Do szacowania nieruchomości odnoszą się przy tym zarówno przepisy samej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisy rozporządzenia wykonawczego, w dacie orzekania przez organy było to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej: rozporządzenie). Akty te zawierają szczegółowe regulacje dotyczące zarówno sporządzania samego operatu, jak i sporządzania wyceny nieruchomości dla różnych celów. Ustawa w art. 4 pkt 16 zawiera także definicję legalną nieruchomości podobnej, która wskazuje, jakie kryteria rozstrzygają o kwalifikacji nieruchomości jako podobnych. W sprawie sporządzony został operat, który był podstawą naliczonej opłaty, a akta sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonego wyroku potwierdzają, że operat ten był przedmiotem oceny. Skarga kasacyjna stawia tezę, że operat nie zawiera uzasadnienia i dlatego nie zawiera wszystkich elementów wymaganych prawem, jest sprzeczny, nielogiczny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego. Jednocześnie nie ma wskazania naruszenia żadnych przepisów regulujących sporządzenie operatu. Nie wskazano, z jakiego przepisu wynika obowiązek sporządzenia uzasadnienia operatu i jakiego wymaganego elementu w konsekwencji operat jest pozbawiony. Nie ma też odwołania się do przepisów regulujących szacowanie nieruchomości i sporządzanie operatu. Uzasadnienie bazuje na tezie, że nie wykazano właściwego doboru nieruchomości podobnych. Nie ma jednak wskazania na przepis, który definiuje nieruchomość podobną i określa, co należy brać pod uwagę. W uzasadnieniu wymieniono § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, bez określenia jednak, o jaki akt chodzi, nie określono formy naruszenia, a jest to przepis prawa materialnego, jeżeli przyjąć, że argument odwołuje się do rozporządzenia z 21 września 2004 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stawia się zarzuty, że biegły czegoś nie opisał, nie podał, nie wyjaśnił, brak jednak wskazania, z jakich przepisów regulujących szacowanie takie wymagania dla rzeczoznawcy wynikają. Skoro nie wskazano, jakie standardy prawne wyznaczające poprawność operatu zostały naruszone, to zarzut błędnej oceny tego środka dowodowego nie poddaje się weryfikacji. Operat jest szczególnym środkiem, różni się od standardowej opinii biegłego, bo jego sporządzenie wynika nie z powołania biegłego przez organ, ale z przepisów prawa i przepisy prawa regulują procedurę szacowania i sporządzania operatu, a także jego weryfikacji. Zarzuty ograniczone tylko do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie są w takiej sytuacji wystarczające do przeprowadzenia kontroli. Należy wskazać, że art. 77 § 1 k.p.a. stanowi jedynie, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, w odniesieniu do przesłanki wzrostu wartości nieruchomości, wyłącznym dowodem może być operat szacunkowy. Taki operat został sporządzony, strona nie przedłożyła dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., zatem brak jest podstaw do stawiania tezy, że materiał dowodowy nie został w sprawie wyczerpująco zgromadzony. Ten zarzut nie może zostać uwzględniony. Podobnie art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wzrost wartości nieruchomości nie mógł być ustalony w oparciu o inny materiał dowodowy, niż operat. Operat ten został sporządzony i nie przedstawiono w sprawie opinii podważającej jego prawidłowość, materiał dowodowy oceniany przez organy był zatem kompletny. Bez odwołania się do przepisów regulujących sporządzenie operatu, postawione zarzuty nie mogły posłużyć do podważenia w postępowaniu kasacyjnym prawidłowości merytorycznej samego operatu szacunkowego. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.