I OSK 700/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2026/20 w sprawie ze skargi A.N., D.N., M.N., E.K., E.N. i P.N. na decyzję Ministra Rozwoju z 20 lipca 2020 r. nr DLI-VI.7615.264.2020.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.N., D.N., M.N., E.K., E.N. i P.N. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) z 20 lipca 2020 r., nr DLI-VI.7615.264.2020.MC, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wyrokiem z 30 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2026/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z 9 kwietnia 2020 r., nr GN-II.7570.10.384.2019.JC/RK, oraz zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A.N., D.N., M.N., E.K., E.N. i P.N. solidarnie kwotę 7192 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.), dalej: ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej: rozporządzenie, poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący w piśmie procesowym z 14 grudnia 2021 r., zatytułowanym jako odpowiedź na skargę kasacyjną, wnieśli o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie należało jednak rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowią: art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: specustawa drogowa), oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. - dalej: u.g.n.) a także przepisy obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] – S., gmina M., powiat j.. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 130 ust. 2 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. dla ustalenia odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego określającej wartość nieruchomości. Taki operat szacunkowy musi odpowiadać obowiązującym przepisom prawa. Z kolei przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, którą musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny (§ 36 ust. 1 rozporządzania Rady Ministrów z 21 września 2004 r.). Podkreślić należy, że zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznaczony jest charakterem odesłania. W niniejszej sprawie oznacza to, że przy stosowaniu przepisów u.g.n. należy uwzględniać w pierwszej kolejności regulacje zawarte w specustawie drogowej, zaś w zakresie nieuregulowanym w niej, przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym o randze wykonawczej, a kolejno przepisy rozporządzenia dotyczącego wyceny nieruchomości. Przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmiennie przez przepisy odnoszące się do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się zaś, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17). Zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to właśnie ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania. Specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy i wynikający z niego zakres odesłania jest istotne, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy odsyła do stosowania wprost (a nie odpowiednio) przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej, jaka zachodzi pomiędzy specustawą a ustawą o gospodarce nieruchomościami, wyznaczonej przez art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Drugim istotnym zagadnieniem, jakie pojawia się przy określeniu stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, jest kwestia relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n., dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy drogowej. Dla ustalenia relacji miedzy tymi przepisami niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24: "(...). Z treści omawianego upoważnienia nie wynika, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., uzależniając jej stosowanie od rodzaju, czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. W świetle poczynionych rozważań należy przyjąć, że z prawidłowej wykładni § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.), wynika, iż podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Oznacza to, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)". Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy drogowej, należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 3, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie nieruchomość położona w gminie M., w obrębie [...] – S., oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody Lubelskiego z 24 maja 2019 r., znak: IF.I.7820.12.2018.BT, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej S19 L. – R., ode. koniec obwodnicy K. - węzeł "S.1"; część nr 1: ode. realizacyjny K. (węzeł "S.2" obecnie "K.P." - bez węzła) – J. (węzeł: "K.1" obecnie "J. Północ"- bez węzła)". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W skardze kasacyjnej nie zaprzeczono zaś ustaleniom faktycznym, że nieruchomość wydzielona pod drogę publiczną na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona pod drogę, a stanowiła obszary rolnicze, co wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). W tych okolicznościach uzasadnione jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że przy sporządzeniu operatu szacunkowego i ustaleniu odszkodowania zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 3 rozporządzenia. Stanowisko to było już uprzednio podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, przykładowo w wyrokach z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; z 10 listopada 2023 r. I OSK 1574/22; z 15 grudnia 2023 r. I OSK 1848/22; z 5 kwietnia 2024 r. I OSK 389/21; z 25 września 2024 r. I OSK 957/21; z 23 października 2024 r. I OSK 1122/21; z 30 października 2024 r. I OSK 1784/21. Skład orzekający w pełni bowiem podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w powyższych wyrokach oraz w przywołanej uchwale NSA uznając, że zawarta w nich argumentacja także odpowiednio znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Konkludując, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość była przeznaczona zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M., na tereny rolnicze (działki położone na terenie oznaczonym PR), a tym samym przy sporządzeniu operatu szacunkowego i ustaleniu odszkodowania zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 3 rozporządzenia, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, jest niezasadny. W konsekwencji, operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógł przesądzać o wartości ustalonego odszkodowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wartość nieruchomości wskazana w operacie została ustalona tak, jakby była ona przeznaczona na cele drogowe, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Co prawda - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - biegła prawidłowo przyjęta, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., jest rolne. Błędnie jednak przyjęła wycenę ww. działek gruntu w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, stosując tzw. "zasadę korzyści" unormowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli bowiem przeznaczenie wynikające z decyzji zrid powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, która w dacie wydania tej decyzji nie była planistycznie przeznaczona na cele drogowe, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.