I OSK 688/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 331/17 w sprawie ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 331/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "A" kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1994 r.), wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku "A", Wójt Gminy [...] (dalej Wójt): zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], w skład której wchodziły działki oznaczone w rejestrze gruntów nr ew. [...]; ustalił wysokość odszkodowania za nowopowstałe w wyniku podziału działki o nr ew. [...], [...] i [...], przeznaczone pod drogi, przechodzące na własność Gminy [...], na kwotę 1.074.000 zł. Decyzja powyższa wydana została na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg bądź ustawa o gospodarce gruntami), postanowienia Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 1992 r. w sprawie ustalenia ceny 1 m2 gruntu wydzielonego pod drogi i w oparciu o porozumienie z dnia 24 sierpnia 1990 r. w sprawie powierzenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] prowadzenia spraw należących do jego właściwości, a wymienionych w załączniku do tego porozumienia, Zarządowi Gminy [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 1994 r. nr [...], Wójt Gminy [...] sprostował "oczywistą omyłkę" w powyższej decyzji w ten sposób, że "na stronie nr 1 w zdaniu: zatwierdzam projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] położonej we wsi [...]" dopisał "nr dz [...] o pow. 344 m kw - przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową". Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. "A" (dalej wnioskodawca, skarżąca bądź Spółka) wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ostatecznej wraz z późniejszym sprostowaniem. Zdaniem Spółki decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2015 r.): I. stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nowopowstałe działki została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; II. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji ostatecznej we wskazanej części z tego względu, że od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat; III. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji ostatecznej w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że kwestie podziału nieruchomości oraz ustalenia ewentualnego odszkodowania powinny być rozstrzygane w odrębnych postępowaniach, przy czym druga z tych kwestii - dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w pierwszej z nich (analogicznie: wyrok NSA z 6.12.1995 r. SA/Lu 668/95, Glosa 1996/9/28). Brak jest podstaw do uznania, że możliwe było jednoczesne, w tej samej decyzji, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości i ustalenie odszkodowania, o ile, rzecz jasna, odszkodowanie takie w ogóle w konkretnym przypadku przysługiwało. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się kopia porozumienia z dnia 24 sierpnia 1990 r. w sprawie powierzenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] prowadzenia spraw należących do jego właściwości, a wymienionych w załączniku do tego porozumienia, Zarządowi Gminy [...] (dalej Porozumienie). W pkt V.5.I załącznika, noszącego tytuł "Wykaz spraw należących do właściwości Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] przekazanych do prowadzenia Burmistrzowi (Wójtowi) w [...]" (dalej Załącznik), jako jedyne sprawy z rozdziału 1, 6 i 8 ustawy [o gospodarce gruntami] objęte Porozumieniem wymienione zostały sprawy zatwierdzania projektów podziału nieruchomości. Jednocześnie ani w tym punkcie, ani w jakiejkolwiek innej części Załącznika nie wymieniono spraw w przedmiocie ustalania wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczonych nieruchomości. Brak jest podstaw do uznania, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej Porozumienie nie obowiązywało, lub że obowiązywało inne porozumienie. Oznacza to, że Wójt Gminy [...] był w tej dacie organem właściwym do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, nie miał natomiast uprawnień do ustalania odszkodowania z tytułu przejścia na własność gminy gruntów wydzielonych w wyniku takiego podziału pod budowę ulic. Kolegium uznało, że decyzja ostateczna z [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki nr ew. [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, czego skutkiem winno być stwierdzenie jej nieważności w tej części, stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdzeniu takiemu sprzeciwia się art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszeni upłynęło dziesięć lat. Od doręczenia przedmiotowej decyzji upłynęło ponad dziesięć lat, w związku z czym stwierdzenie jej nieważności z przyczyn wyżej wskazanych nie jest już możliwe. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się - w myśl art. 158 § 2 kpa - do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jednocześnie brak jest, zdaniem Kolegium, innych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości albo w części, w szczególności - by przesłankę do takiego stwierdzenia mogły stanowić okoliczności wskazane w rozpatrywanym wniosku, zwłaszcza że okoliczności te - poza jednym wyjątkiem - dotyczą prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania, a zatem tej części decyzji, która - jak stwierdzono już powyżej - została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Kolegium nie doszukało się niezgodności zatwierdzonego projektu podziału z ustaleniami obowiązującego w dacie wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej Plan). Sam fakt wydzielenia z nieruchomości poddanej podziałowi trzech działek niezbędnych do obsługi komunikacyjnej nie może skutkować, zdaniem organu, negatywną oceną kwestionowanej decyzji. Kolegium ustaliło, że w pkt 6.1 Planu stwierdzono wyraźnie, że "powiązania wewnątrz obszaru gminy odbywać się będą za pomocą sieci dróg gminnych wyszczególnionych w tabeli wytycznych realizacyjnych i na rysunku planu (od nr [...] do [...]) oraz innych dróg ogólnodostępnych, przedstawionych informacyjnie na rysunku planu. Są to drogi o funkcji lokalnej, odciążające Al. [...] i obsługujące tereny zurbanizowane. Wymagają one zaprojektowania w opracowaniach szczegółowych i ustalenia ich jako gminne lub wewnętrzne w momencie realizacji". Zdaniem Kolegium, wydzielenie w przedmiotowej decyzji ostatecznej z nieruchomości dzielonej działek pod budowę ulic, znajduje oparcie w przytoczonych ustaleniach Planu, a z całą pewnością nie jest ono niezgodne z tymi ustaleniami. Podniesione we wniosku pozostałe okoliczności dotyczą kwestii proceduralnych, przede wszystkim - trybu określania wysokości odszkodowania. Kwestie takie nie mogą w ocenie organu stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jedynie na marginesie Kolegium zauważyło, że - zgodnie z art. 56 ust. 1 ugg - odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. W razie potrzeby, ustalenie odszkodowania następuje - w myśl ust. 4 tegoż artykułu - po zasięgnięciu opinii biegłych lub innych osób, o których mowa w art. 38 ust. 1 ugg. Kolegium nie było w stanie ocenić, czy ustalone odszkodowanie faktycznie - jak twierdzi wnioskodawca - nie opowiada wartości działek przejętych przez Gminę [...] pod budowę ulic, zwłaszcza że jego wysokość ustalona została bez zasięgnięcia nieobowiązkowej (o braku obowiązku w tym zakresie świadczy dobitnie sformułowanie "w razie potrzeby...") opinii biegłego lub innych osób wymienionych w art. 38 ust. 1 ugg. Brak możliwości dokonania tego rodzaju ustaleń uniemożliwia zdaniem organu stanowcze wypowiadanie się w tej kwestii, nie mówiąc już o zastosowaniu tak daleko idących środków, do których zaliczyć należy instytucję stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji jest fakt niepoprzedzenia ustalenia wysokości odszkodowania rozprawą administracyjną. Co prawda, art. 48 ust. 1 ugg nakładał obowiązek przeprowadzenia takiej rozprawy, jej nieprzeprowadzenie zakwalifikować można jednak tylko jako wadę postępowania, która może, choć nie musi, znaleźć przełożenie na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem któregokolwiek z pozostałych przytoczonych wyżej przepisów ustawy, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium nie dopatrzyło się zaistnienia jakiejkolwiek innej okoliczności, dającej podstawę do usunięcia z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...], stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 kpa. Żadnej z takich przesłanek nie wskazał sam wnioskodawca. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło "A". Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2016 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w całości i orzekło o: 1. odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (znak [...]), w części zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we Wsi [...], gm. [...], w skład której wchodziły działki oznaczone w rejestrze gruntów nr ew. [...] z obr. [...]; 2. umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (znak [...]), w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki o nr ew. [...]. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę wskazało, że art. 17 pkt 1 kpa stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 i 20 kpa). Z art. 20 kpa wynika, że właściwość [rzeczową] organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 kpa (postanowienie z 10.3.2005 r. OW 70/04, Lex 819280). Z tych przyczyn zasadne pozostaje stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (postanowienie NSA z: 25.2.2011 r. II OW 90/10; 22.7.2011 r. II OW 17/11). Kolegium podniosło, że art. 17 pkt 1 kpa wskazując samorządowe kolegi[a] odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku organów jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie NSA z 15.11.2011 r. II OW 100/11, Lex 1070400). Inaczej będzie się kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 kpa nie będzie miała zastosowania. Kolegium wskazało, że m. in. art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem stanowiącym inaczej, o jakim mowa w art. 17 pkt 1 kpa i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (dalej usko), co daje wojewodom status "organu wyższego stopnia" w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Niezależnie od różnych koncepcji dotyczących ustalenia organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, jako organu nadzoru właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, organem nadzoru właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] kwietnia 1994 r., w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki, zarówno w dacie jej wydania, jak również według obowiązujących aktualnie przepisów, zdaniem Kolegium jest wojewoda. Skoro bowiem ogólna właściwość Kolegium (jako organu wyższego stopnia) określona w art. 17 pkt 1 kpa i art. 1 ust. 1 usko, wyłączona została na rzecz innego organu - wojewody, na podstawie art. 9a w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ugn w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm., dalej uwoj), to Wojewoda [...] zdaniem Kolegium jest organem nadzoru właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] kwietnia 1994 r., w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki. Okoliczność, że decyzję, w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki, wydał niewłaściwy organ - Wójt Gminy [...], nie powoduje w ocenie organu przeniesienia na Kolegium kompetencji do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...], w tym zakresie, skoro ogólna właściwość Kolegium wyłączona została na rzecz innego organu - wojewody, na podstawie art. 9a w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ugn w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 uwoj. Przyjęcie odmiennej koncepcji, uznającej właściwość Kolegium do oceny legalności, w trybie nadzoru, ww. decyzji Wójta, w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki, powodowałoby zdaniem organu naruszenie właściwości rzeczowej, której organy administracji publicznej, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, muszą przestrzegać z urzędu, a w konsekwencji podjęcie decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z art. 20 kpa wynika, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 kpa. Właściwość rzeczowa wynikająca z przepisów prawa materialnego stanowi podstawę dla określenia właściwości instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniach nadzwyczajnych. Tym samym, skoro postępowanie nadzorcze zostało wszczęte i zakończone zaskarżoną decyzją przez organ niewłaściwy do oceny legalności decyzji Wójta z [...] kwietnia 1994 r., części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki o nr ew. [...], to nie ma w ocenie Kolegium możliwości jego kontynuacji, a wadliwe postępowanie wszczęte przed niewłaściwym organem winno zostać umorzone, jako (ab initio) bezprzedmiotowe. Materialnoprawną podstawę podziału nieruchomości stanowiły przepisy art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 [ze zm.]). Zgodnie z powyższymi przepisami w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji publicznej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stało się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (ust. 5). W punkcie 6.1 Planu wskazano "powiązania wewnątrz obszaru gminy odbywać się będą za pomocą sieci dróg gminnych wyszczególnionych w tabeli wytycznych realizacyjnych i na rysunku planu (od nr [...]do [...]) oraz innych dróg ogólnodostępnych, przedstawionych informacyjnie na rysunku planu. Są to drogi o funkcji lokalnej, odciążające Al. [...] i obsługujące tereny zurbanizowane. Wymagają one zaprojektowania w opracowaniach szczegółowych i ustalenia ich jako gminne lub wewnętrzne w momencie realizacji". W zaskarżonej decyzji zasadnie wskazano, że "wydzielenie w przedmiotowej decyzji ostatecznej z nieruchomości dzielonej działek pod budowę ulic znajduje oparcie w przytoczonych ustaleniach planu, a z całą pewnością nie jest ono niezgodne z tymi ustaleniami." W wyroku z 20.3.1998 r. I SA 1815/97 (Lex 44653) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym warunek zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), jest o tyle przesądzający, że bez jego spełnienia postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w ogóle nie może się toczyć. W wyroku z 12.6.2008 r. I SA/Wa 227/08 (Lex 535020) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ugg miał do spełnienia jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowych nieruchomości, nowych nieruchomości. Decyzja o podziale nieruchomości nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza że jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występuje właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział jest w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 ugg należy przyjąć, że w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem rejonowego organu jest zatwierdzenie projektu podziału. Pod pojęciem sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć taki podział nieruchomości, który by w szczególności uniemożliwiał realizację postanowień tego planu w stosunku do danego terenu. Przepis ten stanowi z natury rzeczy ograniczenie prawa własności i dlatego powinien być interpretowany w sposób wyłączający możliwość przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału (wyrok NSA z 5.2.1998 r. I SA 1112/97, Lex 44540; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14.5.2014 r. II SA/Go 1023/13). Dla zastosowania art. 10 ust. 1 i 5 ugg w sprawie, w której decyzja o podziale nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm.), nie było konieczne, aby w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany został przebieg ulicy na nieruchomości objętej podziałem (wyrok NSA z: 6.8.2009 r. I OSK 1091/08; 21.12.2009 r. I OSK 349/09). W ocenie Kolegium, z akt sprawy nie wynika, by mogła wystąpić przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa dotyczące sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Nie istnieją podstawy zmiany decyzji Kolegium z [...] maja 2015 r. i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] kwietnia 1994 r., w części zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we Wsi [...], gm. [...], w skład której wchodziły działki oznaczone w rejestrze gruntów nr ew. [...] z obr. [...] i do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki nr ew. [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "A". Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, zobowiązanie organu przez Sąd do wydania decyzji, wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy w części uzasadnionej okolicznościami sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną decyzji zatwierdzającej podział były przepisy art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z którymi warunkiem podziału była zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1), zaś grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że kwestionowana decyzja w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości jest zgodna z prawem i nie doszło przy jej wydawaniu do rażącego naruszenia prawa. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 21.12.2009 r. I OSK 349/09, zgodnie z którym do zastosowania art. 10 ust. 5 ugg, w sprawie w której decyzja o podziale została wydana przed 1 stycznia 1995 r., nie było konieczne, by w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym przewidziany został przebieg ulicy na nieruchomości objętej podziałem. Uzasadnieniem tego stanowiska jest fakt, że obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm., dalej upp) nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie zostało wprowadzone dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415). W rozdziale 5 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 upp), jak i szczegółowego (art. 27 upp) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział ([...] kwietnia 1994 r.) nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że brak takich ustaleń w planie miejscowym obowiązującym w dacie zatwierdzenia podziału jest wystarczającą okolicznością dla przyjęcia braku prawnorzeczowych skutków wydzielenia działki pod drogę (ulicę), nie ma on także znaczenia dla oceny zgodności podziału z planem miejscowym w zakresie wydzielenia działek pod drogi jako dojazd do nowopowstałych działek. Odnosząc się do rozstrzygnięcia zawartego w drugim punkcie zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że w tej części zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 kpa przy uwzględnieniu art. 20 kpa, generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Analiza art. 157 § 1 kpa wskazuje na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.4.2012 r. II OPS 1/12, [ONSAiWSA 2012/4/60]; dalej uchwała II OPS 1/12). Powyższe oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki przeznaczone pod drogi jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a nie jak wskazał organ nadzoru - Wojewoda [...]. W sprawie niniejszej zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości mimo, że w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w zakresie zatwierdzającym projekt podziału jest ona prawidłowa, ponieważ nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Jest to bowiem decyzja uchylająca w całości poprzednią decyzję z [...] maja 2016 r., w związku z czym brak jest możliwości uchylenia tylko jej części w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia postępowania. Biorąc pod uwagę fakt, że Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji stanowisko organu co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowe, bezprzedmiotowe stało się rozpoznanie wniosku Spółki o zastosowanie przez Sąd art. 145a § 1 ppsa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy niniejszej złożony przez skarżącą biorąc pod uwagę powyższe rozważania i ustali czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki przeznaczone pod drogi wystąpiła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. M. J., zaskarżając wyrok I SA/WA 331/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa): 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 20 kpa w zw. z art. 9a w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ugn i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przez wadliwe ustalenie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki przeznaczone pod drogi jest SKO w [...] a nie jak wskazał organ nadzoru Wojewoda [...], co w konsekwencji spowodowało uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uwzględnienie skargi mimo, że organ administracji publicznej nie naruszył w/w przepisów postępowania administracyjnego, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powodowało uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 20 kpa w zw. z art. 9a w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ugn i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie okazał się niezasadny. Kluczowe w niniejszej sprawie pozostaje określenie organu właściwego do rozpatrzenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki przeznaczone pod drogi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, określenie organu właściwego winno zostać poprzedzone analizą aktualnego stanu prawnego, w szczególności przez ustalenie właściwości rzeczowej organu na podstawie przepisów o zakresie jego działania (art. 20 kpa). W świetle obecnie obowiązującego prawa decyzję ustalającą odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Co jednak ważniejsze, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami - a zatem i w sprawach odszkodowawczych za wywłaszczenie - jest wojewoda (art. 9a w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ugn). Powyższą argumentację mają normatywnie wzmacniać przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Stosownie do nich wojewoda jest: organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji (art. 3 ust. 1 pkt 5), organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 1 pkt 7). W konsekwencji, wskazane regulacje stanowią lex specialis wobec ogólnej zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 kpa (organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej) i uzasadniają wskazanie wojewody - a nie samorządowego kolegium odwoławczego - jako organu właściwego w niniejszej sprawie. Przechodząc do oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie należy podkreślić, że postępowanie nieważnościowe nie jest kontynuacją postępowania, które zakończyło się kwestionowaną decyzją. Organ rozpatrujący żądanie stwierdzenia nieważności weryfikuje jedynie czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie określonych przez ustawodawcę (art. 16 ust. 1 kpa), lecz nie bada jej zasadności. W istocie chodzi o to, by wyeliminować z obrotu te akty stosowania prawa, które w kwalifikowany sposób nie odpowiadają prawu, a nie powtórne rozstrzygać sprawę. Inicjując postępowanie nieważnościowe inicjuje się de facto postępowanie w nowej sprawie. Do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji koniecznym jest istnienie samej decyzji. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji... (art. 107 § 1 in princ. kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Podmiot legitymowany do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji dysponuje zatem substratem materialnym, który może starać się podważyć (decyzja) oraz ma wskazany podmiot, który decyzję wydał. Oznaczenie organu administracji jest o tyle ważnym elementem decyzji, że pozwala zweryfikować, czy wydał ją organ do tego uprawniony, a zarazem wskazuje organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności. Czym innym jest właściwość rzeczowa a czym innym właściwość instancyjna. O ile pierwsza właściwość wynika przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle ta druga ma charakter procesowy. Przepisy proceduralne przesądzają, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia (chyba że decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, art. 157 § 1 kpa) i określają jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do innych organów (art. 17 kpa). Organ właściwy do orzekania w trybie 157 § 1 kpa jest nie jest określany przez prawo materialne, ale prawo procesowe. Innymi słowy istotne jest, jaki organ wydał kwestionowaną decyzję, a nie jaki organ był właściwy rzeczowo do jej wydania. Powyższe rozumowanie potwierdza art. 156 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kontestowaną decyzję - i tylko ten organ - jest władny ocenić w toku postępowania administracyjnego, czy zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Do przeprowadzenia samej oceny konieczne jest tylko zachowanie właściwości instancyjnej, ponieważ właściwość rzeczowa jest determinowana samym wydaniem skarżonej decyzji. Z założeniem tym trafnie zgadza się skarżący kasacyjnie, wskazując że art. 17 pkt 1 kpa, wskazując samorządowe kolegi[a] odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej czy samorządowej. Co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie NSA z 15.11.2011 r. II OW 100/11, Lex 1070400). Jednocześnie skarżący kasacyjnie podnosi, że inaczej będzie się kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej", przy czym wskazuje, że art. 9a ugn jest przepisem stanowiącym inaczej, o jakim mowa w art. 17 pkt 1 kpa i art. 1 ust. 1 usko (s. 9 akapit 2 i 3 skargi kasacyjnej). Wskazany przez skarżącego kasacyjnie art. 9a ugn (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 r. za zm. – ostatnia zmiana Dz. U. z 2016 r., poz. 1579) stanowi: "Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.". Zatem tylko w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. Wojewoda nie jest organem wyższego stopnia w sprawach, w których rozstrzygnięcie w drodze decyzji podjął organ jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest wójt. Za wykładnią wskazywaną przez skarżącego kasacyjnie nie przemawia postanowienie NSA z 9.6.2016 r. II OW 20/16, Lex 2065832, bowiem postanowienie to zapadło w sprawie, w której organ I instancji uległ likwidacji. Tymczasem w kontrolowanej sprawie nie uległ likwidacji ani organ I instancji (wójt), ani wyższego stopnia (samorządowe kolegium odwoławcze). Wciąż istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji (odpowiednio – wyrok NSA z 25.2.2014 r. I OSK 1151/13, Lex 1459924). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że decyzję wydaną przez kierownika urzędu rejonowego lub podległego mu pracownika w czasie obowiązywania porozumienia przenoszącego kompetencje tego organu na organ gminy (art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz. U. nr 21, poz. 123) należy uznać za wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości (wyrok NSA w Katowicach z 24.6.1992 r. SA/Ka 457/92, ONSA 1993/2/46, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 146-147, nb 9). Dla określenia organu właściwego w postępowaniu o stwierdzenie właściwości organu nadzoru istotne jest, jaki organ wydał kwestionowaną decyzję, a nie jaki organ był właściwy rzeczowo do jej wydania. Za wykładnią zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku przemawia uzasadnienie uchwały II OPS 1/12, w którym NSA stwierdził: "to, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 K.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, iż samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. To, że ustawa powierza określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie oznacza, że tym samym samorządowe kolegium odwoławcze staje się organem wyższego stopnia (organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki samorządu terytorialnego" (ONSAiWSA 2012/4/60 s. 43-44). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "ustalenie właściwości instancyjnej w trybie nadzwyczajnym musi nastąpić z uwzględnieniem regulacji właściwej temu trybowi, a nie tylko na podstawie normy, z której wynika aktualna właściwość rzeczowa organu do wydania decyzji w toku instancji" (ONSAiWSA 2012/4/60 s. 41). Wprawdzie uchwała ta bezpośrednio dotyczyła określenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, to poglądy prawne w niej wyrażone są relewantne i aktualne również w niniejszej sprawie. Odmienne rozstrzygnięcie byłoby możliwe jedynie w wypadku, w którym ustawodawca wprowadziłby do systemu prawnego przepis wyraźnie przekazujący kompetencję do stwierdzania nieważności decyzji wójtów (prezydentów miast, burmistrzów) w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki przeznaczone pod drogi - wojewodom. Dopiero taka regulacja - a nie tylko zmiana właściwości rzeczowej organów administracji - uzasadniałaby właściwość wojewody. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Do wzorców kontroli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się przy analizie zarzutu 1 (pierwszego) petitum skargi kasacyjnej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy przywołać rozważania wyżej przedstawione. Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki nr ew. [...], bowiem organem właściwym do stwierdzenia nieważności owej decyzji było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie zaś Wojewoda [...], to brak było podstaw do zastosowania w decyzji z [...] grudnia 2016 r. art. 105 § 1 kpa. Trafnie Sąd I instancji uznał, że brak było zatem podstaw do zastosowania w decyzji z [...] grudnia 2016 r. art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. Zarzut 2 (drugi) petitum skargi kasacyjnej nie został w istocie uzasadniony (s. 2, 10 akapit ostatni skargi kasacyjnej). Wobec powyższego, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną należało oddalić.