I OSK 683/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1320/07 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1320/07, oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] listopada 2005 r. A. W. wystąpił z wnioskiem do Wojewody Wielkopolskiego o ujawnienie wybranej formy rekompensaty w rejestrze wydanych zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono decyzję Starosty Pilskiego z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] potwierdzającą uprawnienia wnioskodawcy do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez jego ojca E. W. w miejscowości B., woj. nowogródzkie, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Z uzasadnienia decyzji Starosty Pilskiego wynika, że właściciel pozostawionych nieruchomości E. W. w dniu [...] marca 1973 r. wraz z żoną L. W. nabył (z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego na poczet ceny nabycia) prawo własności lokalu nr [...] w budynku położonym w Bytowie, przy ul. [...] wraz z prawem użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu o łącznej wartości rynkowej [...] zł - według szacunku z 2003 r. Jednocześnie zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w grudniu 2003 r. wartość pozostawionych przez E. W. nieruchomości w miejscowości Białomosze została wyceniona na kwotę [...] zł. Starosta orzekł zatem, że A. W., będącemu spadkobiercą właściciela pozostawionych nieruchomości, przysługują uprawnienia do zaliczenia kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wartością pozostawionych nieruchomości, a wartością nabytych przez jego ojca nieruchomości, tj. kwoty [...] zł na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) odmówił A. W. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty oraz dokonania adnotacji na decyzji Starosty Pilskiego z tego względu, że skarżący zrealizował przysługujące mu prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]czerwca 2007 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazał że osoby, które wcześniej na podstawie odrębnych przepisów zrealizowały część uprawnienia bądź ich poprzednicy prawni, mogą ubiegać się o rekompensatę, jeżeli wartość otrzymanego wcześniej prawa nie przekroczy przewidzianej w ustawie wysokości świadczenia, tj. 20 % wartości pozostawionego mienia, natomiast poprzednik prawny skarżącego nabył w 1973 r. nieruchomość, której wartość przewyższyła równowartość 20% nieruchomości pozostawionej. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa wniósł A. W., w której zarzucił naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności słusznego interesu obywatela, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umożliwienie mu realizacji prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę, zgodził się z organem, że w niniejszej sprawie wysokość rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej określana jest zgodnie z przepisami art. 13 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy ogranicza zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości, podobnie jak i wysokość świadczenia pieniężnego. Przepis art. 13 ust. 3 ustawy zaś stanowi, że w przypadku osoby, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, przez właścicieli nieruchomości pozostawionych bądź ich spadkobierców. W przypadku skarżącego wcześniejsze zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przekroczyło wysokość równą 20% wartości tych nieruchomości. Wobec powyższych regulacji prawnych, skarżący nie mógł uzyskać decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w wysokości 20% kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wartością pozostawionych nieruchomości a wartością nabytych przez jego ojca nieruchomości. Nie mógł też skutecznie żądać ujawnienia w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię opartą na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego oraz, że brak podstaw do ujawnienia w rejestrze jego prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym oparcie się na treści art. 13 ust 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej bez uwzględnienia treści art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co stanowi ich naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok stoi w sprzeczności z treścią art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które wprowadzają zasadę ochrony praw słusznie nabytych i zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji), oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji) i zasadę równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). W opinii skarżącego wprowadzone w art. 13 ust. 3 ww. ustawy z 8 lipca 2005 roku ograniczenie procentowe oraz pomniejszenie kwoty rekompensaty względem osób, które nie zrealizowały w całości swojego prawa do rekompensaty narusza powyżej wskazane powyżej konstytucyjne zasady. Nieuwzględnienie natomiast przepisów Konstytucji przy interpretowaniu normy prawnej wynikającej z treści art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stanowi naruszenie interesu skarżącego i prowadzi do błędnej interpretacji ww. przepisu. Powołane w zaskarżonych decyzjach przepisy prowadzą do nieuzasadnionej nierówności podmiotów. Jest niedopuszczalne, by ci spośród zabużan, którzy uzyskali część należnego ekwiwalentu (w tym i skarżący), byli traktowani odmiennie od tych, którzy takiego ekwiwalentu nie uzyskali. Pozbawienie przez ustawodawcę, a w konsekwencji organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawa do zaliczenia kwoty rekompensaty osób, które na podstawie odrębnych przepisów nabyły na własność lub w użytkowanie wieczyste nieruchomości o wartości niższej niż wartość przyznanego prawa zaliczenia (a tym samym zrealizowały prawo do zaliczenia jedynie częściowo), nie odpowiada wzorcom konstytucyjnym. Ograniczenie to prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania ochrony podmiotów, którym przysługuje prawo zaliczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ze względu na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, rozpoznał sprawę w ramach zawartych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20 % wartości pozostawionych nieruchomości. Stosownie zaś do przepisu art. 13 ust. 3 powołanej wyżej ustawy w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 (osoba, która na podstawie odrębnych przepisów w ramach realizacji prawa do rekompensaty nabyła na własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni) wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego, o których mowa w ust. 2, pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3 (właściciele pozostawionych nieruchomości lub ich spadkobiercy). W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, iż wartość pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości Białomosze woj. nowogródzkie przez poprzednika prawnego A. W. nieruchomości, została wyceniona w 2003 r. na kwotę [...] zł. Właściciel pozostawionych nieruchomości nabył zaś w dniu [...] marca 1973 r. wraz z żoną - z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego na poczet ceny nabycia - prawo własności lokalu nr [...] w budynku położonym w Bytowie przy ul. [...] wraz z prawem użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu o łącznej wartości rynkowej [...] zł według szacunku z 2003 r. Z powyższego wynika, że wcześniejsze zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami Polski przekroczyło wysokość równą 20% wartości tych nieruchomości. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżący w takiej sytuacji nie mógł skutecznie żądać ujawnienia w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w opinii skarżącego wprowadzenie w art. 13 ust. 3 ww. ustawy z 8 lipca 2005 r. ograniczenia procentowego oraz pomniejszenia kwoty rekompensaty względem osób, które nie zrealizowały w całości swojego prawa do rekompensaty, narusza wskazane wyżej konstytucyjne zasady zawarte w art. 2, 34 i 64 Konstytucji RP należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie Sąd Administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia TK, podlega stosowaniu. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP wyłączną kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją posiada Trybunał Konstytucyjny. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza funkcjonowanie domniemania zgodności ustawy z Konstytucją - por. np. wyroki SN z 7 listopada 2002 r., V CKN 1493/00, Lex nr 57238 i NSA z 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 3, s. 84. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.