I OSK 68/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 974/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 974/12, oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 18 marca 2002 r. J. S. wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o zwrot części działek nr 30 i nr 33/1, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków w granicach wywłaszczonej parceli [...], b. gm. kat. K. Organ ustalił, że wnioskowane do zwrotu części działek nr 30 i nr 33/1 stanowią obecnie m.in. część działki nr 33/264 o pow. 0,0369 ha poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz części działek: nr 383/1 o pow. 0,2832 ha i nr 383/2 o pow. 0,2375 ha, objęte księgą wieczystą nr [...] i stanowią własność Gminy Kraków. Z tego względu postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 k.p.a. wyznaczył do rozpoznania sprawy Starostę Krakowskiego. Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], na podstawie art. 104, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) – dalej "u.g.n.": 1) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części działki: nr 33/264 o pow. 0,0369 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków (powstałej z podziału działki nr 33/261) w granicach parceli [...] o pow. 2,3444 ha, b. gm. kat. K., 2) odmówił zwrotu części działek: nr 383/1 o pow. 0,2832 ha i nr 383/2 o pow. 0,2375 ha poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach parceli [...] o pow. 2,3444 ha, b. gm. kat. K. Starosta wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1951 r. [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa parcelę gruntową [...]o pow. 13,2633 ha, obj. [...] b. gm. kat. K., stanowiącą własność H. S., z przeznaczeniem na cele budowy Miasta [...] i Kombinatu [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa – Śródmieścia w Krakowie z dnia 14 listopada 2003 r. sygn. akt I Ns II 368/02/S spadek po H. S. na podstawie testamentu nabył syn J. S. w całości. Starosta Krakowski wskazał, że sprawa zwrotu parceli [...], b. gm. kat. K. (stanowiącej obecnie część działki nr 33/264) na rzecz poprzedniego właściciela była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Kierownik Urzędu Rejonowego w Krakowie po rozpatrzeniu wniosku H. S. z dnia 29 lipca 1992 r. o zwrot wywłaszczonej parceli [...], obj. [...], b. gm. kat. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części działek: nr 33/1 i nr 30 obr. [...] poł. w Krakowie – [....], odpowiadających parceli [...] gm. kat. K., na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych. Decyzja ta została wydana w trybie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] października 1993 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a NSA wyrokiem z dnia 29 listopada 1994 r. oddalił skargę J. S. (sygn. akt SA 3154/93). Zdaniem Starosty zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą rozstrzygniętą przez Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu 12 sierpnia 1993 r. a postępowaniem niniejszym w zakresie działki nr 33/264, co powodowało konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie. Starosta Krakowski uznał, że w stosunku do zawnioskowanych do zwrotu części działek nr 383/1 i nr 383/2 spełnione zostały przesłanki art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego odmówił zwrotu tych działek. Odwołanie od tej decyzji złożył J. S., zarzucając, że decyzja opiera się na błędnych ustaleniach poczynionych w sprzeczności z faktyczną sytuacją w sprawie. Zdaniem skarżącego organ nie podjął żadnych czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy. Ponadto zaskarżona decyzja sankcjonuje pozbawienie prawa własności, co stanowi naruszenie protokołu I do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz utrzymał w mocy pkt 2 tej decyzji. Wojewoda wskazał, że nie zachodzi tożsamość pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą zwrotu tej samej nieruchomości prowadzoną w latach dziewięćdziesiątych, bowiem zmieniła się podstawa prawna żądania. W odniesieniu do zawartego w pkt 2 zaskarżonej decyzji orzeczenia o odmowie zwrotu części działek nr 383/1 i nr 383/2 organ II instancji stwierdził, że nie budzi ono zastrzeżeń i zostało oparte na prawidłowej interpretacji przepisów. Punkt 2 powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. Zdaniem skarżącego organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wskutek czego doszło do naruszenia art. 229 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 974/12, podzielając stanowisko wyrażone przez organ, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości ustalony w sprawie stan faktyczny, a mianowicie fakt, że nieruchomość objętą pkt 2 zaskarżonej decyzji oddano w użytkowanie wieczyste "[...]" Powszechnej Spółdzielni Spożywców [...] na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 1997 r. Rep. A. nr [...], a wniosek o wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej złożono 17 grudnia 1997 r. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nastąpił w dniu 22 października 1998 r.; że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny tych okoliczności w kontekście art. 229 u.g.n. W myśl tego przepisu roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem Sądu I instancji brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że w przypadku objętym hipotezą art. 229 u.g.n. przepis art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie ma zastosowania. Przy interpretacji tego przepisu nie można bowiem pomijać innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które przyznają wpisowi do księgi wieczystej skutek wsteczny od daty złożenia wniosku (jego ujawnienia w księdze wieczystej poprzez uczynienie wzmianki) oraz utożsamiają pojęcie "wpisu" i pojęcie "ujawnienia". W ocenie Sądu, zastosowana przez Wojewodę wykładnia art. 229 u.g.n. jest prawidłowa, bowiem uwzględnia funkcjonowanie tego przepisu w kontekście innych obowiązujących przepisów rangi ustawowej. Sąd zwrócił także uwagę, że art. 229 u.g.n. nie uzależnia wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości od złej wiary użytkownika wieczystego, zaś przesłanki, które zostały wymienione w tym przepisie są w niniejszej sprawie spełnione. Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji w sposób szczegółowy i nie budzący wątpliwości ustaliły stan faktyczny oraz prawidłowo zastosowały art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył J. S. reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: 1) art. 229 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego błędną wykładnię; 3) art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. w związku z art. 229 tej ustawy przez jego niezastosowanie; II. prawa procesowego, to jest art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. w związku z art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) w związku z art. 58 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zarówno ustanowienie, jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej ma skutek od dnia złożenia wniosku, a nie z chwilą wpisu tego prawa w księdze wieczystej, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 22 października 1998 r. – a więc po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, przed dokonaniem wpisu prawa jawny był jedynie wniosek o dokonanie wpisu prawa, a nie samo prawo. Jawność wpisu prawa jest faktem, a moc wsteczna może odnosić się jedynie do skutków prawnych. Skutkiem prawnym wpisu jest powstanie prawa użytkowanie wieczystego, a nie jego ujawnienie. Wskazano, że Sąd całkowicie pominął okoliczność, iż umowa oddania działek 383/1 i 383/2 w użytkowanie wieczyste jest nieważna z mocy prawa (art. 47 ust. 4, art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 58 § 1 i 2 k.c.) i postępowanie administracyjne należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste działek 383/1 i 383/2 została zawarta przez Gminę Miejską Kraków i Spółdzielnię w dniu [...] grudnia 1997 r., a więc w okresie vacatio legis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym – w ocenie skarżącego kasacyjnie – jej strony pozostawały w złej wierze. Gmina obowiązana była w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia zwrócić się do J. S. z zapytaniem, czy jest on zainteresowany jej odzyskaniem na podstawie art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czego w sprawie nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" Powszechna Spółdzielnia Spożywców [...] w Krakowie, reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że wpis do księgi wieczystej działa z mocą wsteczną od złożenia wniosku o dokonanie wpisu, o czym stanowi art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wskazano także, iż – wbrew twierdzeniom skarżącego – organ nie ma obowiązku zwracania się do poprzedniego właściciela (wywłaszczonego) lub jego następcy prawnego z zapytaniem, czy jest on zainteresowany odzyskaniem nieruchomości. Konieczne jest bowiem złożenie wniosku o taki zwrot. Natomiast skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby przed oddaniem działek 383/1 i 383/2 w użytkowanie wieczyste Spółdzielni został złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W piśmie z dnia 25 lutego 2013 r., J. S., ustosunkowując się do powyższego pisma, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Najistotniejsze zarzuty, jakie podniesiono w tej skardze, dotyczące naruszenia prawa materialnego – art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – są nieuzasadnione. Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia powyższych norm prawnych jest prawidłowa. Sąd I instancji, uwzględniając niekwestionowany stan faktyczny sprawy, ustalony przez organy administracji publicznej, właściwie zastosował art. 229 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji w omawianym względzie, które to stanowisko uznać należy za utrwalone w judykaturze. W wyroku z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2683/00 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie w takim przypadku, gdy wprawdzie ujawnienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale wniosek w tym przedmiocie został złożony do sądu przed tą datą. Takiej interpretacji nie stoi na przeszkodzie treść art. 27 tej ustawy, zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. W wyroku tym podkreślono, że przepis ten nie wyłącza stosowania przepisu art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, który stanowi, że: "wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu". Do poglądu tego nawiązywano w późniejszych orzeczeniach - np. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 949/07 i z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 958/11. Wobec powyższego, skoro dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 229 u.g.n. uznana została za prawidłową, to w konsekwencji stwierdzić należało, że przepis ten został w sprawie właściwie zastosowany. Nie można więc też było skutecznie zarzucić naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. Nie mogły być również uwzględnione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. we wskazany w skardze kasacyjnej sposób, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie wystąpiły przesłanki do jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia, że umowa oddania działek 383/1 i 383/2 w użytkowanie wieczyste jest nieważna z mocy prawa z uwagi na naruszenie art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 58 § 1 i 2 k.c. przede wszystkim podnieść trzeba, że tego rodzaju ocena mogłaby być wyrażona jedynie przez sąd powszechny, po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Niezależnie od tego wskazać należy na odmienne stanowisko Sądu Najwyższego co do skutków naruszenia powołanych przepisów. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt IV CSK 81/07 stwierdzono bowiem, że: "Umowa, na której podstawie wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, zawarta z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest z tego powodu nieważna. Jej zawarcie z naruszeniem tych przepisów może uzasadniać tylko odpowiedzialność odszkodowawczą". Wcześniej podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w wyroku z dnia 30 kwietnia 1987 r., sygn. akt III CZP 19/87. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonującej argumentacji w zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., nie wykazano bowiem, że mimo iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zawarty w odpowiedzi na skargę wniesioną przez "[....]" Powszechną Spółdzielnię Spożywców [...] w Krakowie wniosek o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być rozpoznany z uwagi na treść regulacji zawartej w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., która nie przewiduje orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego w stosunku do uczestnika postępowania.