I OSK 653/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 393/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2022 r. oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z [...] listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r. poz. 146); dalej: ustawa komercjalizacyjna, przez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 kpa przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy komercjalizacyjnej, pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół odmowy stwierdzenia, że skarżąca spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w Gminie K., obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Orzekające w sprawie organy uznały bowiem, że z uwagi na częściowe umieszczenie na tej nieruchomości budynku stacji transformatorowej należącej do T. S.A. skarżąca nie posiadała spornej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Analiza tego przepisu wskazuje, że jego zastosowanie możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy spełniona zostaną łącznie trzy przesłanki: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu, posiadanie w dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP tego gruntu oraz brak po stronie PKP dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Brak zatem spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek wyklucza możliwość zastosowania art. 34 ust. 1 tej ustawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1613/22). O ile w rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanki właścicielskiej i braku dokumentów stwierdzających prawo skarżącej do spornej nieruchomości nie budzą wątpliwości, to brak było podstaw uznania, że spełniona została przesłanka posiadania nieruchomości przez skarżącą. Rozpoznające sprawę organy ustaliły bowiem, że na spornej nieruchomości częściowo posadowiony jest budynek z urządzeniami technicznymi należący do podmiotu trzeciego, który to budynek eksploatowany jest od 1988 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wprawdzie art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej nie przewiduje wprost, że posiadanie, o którym mowa w tym przepisie, musi być posiadaniem wyłącznym, ale treść art. 34 ust. 4 tej ustawy stanowi, że nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Wyjaśnienia wymaga, że w krajowym systemie prawa nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wiąże się z nabyciem prawa własności urządzeń i budynków znajdujących się na tej nieruchomości (por. art. 235 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny). Oznacza to, że w przypadku, gdyby skarżąca spółka w trybie art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej nabyła prawo użytkowania wieczystego wspomnianej nieruchomości, nabyłaby także własność (części) budynku należącego do innego podmiotu, naruszając jego prawa. Prowadzi to do wniosku, że posiadanie nieruchomości, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej musi być posiadaniem wyłącznym podmiotu ubiegającego się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego. W świetle powyższego należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek posiadania nieruchomości niezbędny z punktu widzenia art. 34 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie można przy tym uznać za zasadne argumenty autora skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organy ustaliły bowiem, że w dacie istotnej dla możliwości zastosowania instytucji art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej skarżąca spółka nie była wyłącznym posiadaczem nieruchomości, co wykluczało zastosowanie instytucji uregulowanej w tym przepisie. Odnotować przy tym należy, że skarżąca, powołując się na wydanie orzeczeń opartych na niepełnej dokumentacji, nie wskazała żadnych dokumentów i środków dowodowych, których organy nie zastosowały. Wprawdzie zgodnie z art. 7 kpa ciężar prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa na organie, a nie na stronie postępowania, ale zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ nie zwalnia strony postępowania od współdziałania w jego realizacji. Jest to widoczne zwłaszcza wtedy, gdy dany środek dowodowy pozostaje w wyłącznej gestii strony, zaś dotychczasowe twierdzenia organu mają wystarczające oparcie w już zebranym materiale. W praktyce wynikająca z art. 77 § 1 kpa regulacja określana jest mianem zasady koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 114/21). Oznacza to, że strona postępowania nie może zachowywać biernej postawy w toku postępowania i unikać inicjatywy dowodowej mającej zabezpieczyć jej interesy. Stanowisko takie najpełniejszy wyraz znalazło w treści art. 79a kpa, który daje stronie możliwość korzystania z inicjatywy dowodowej przed zakończeniem postępowania. Odnotowania w tym miejscu wymaga, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, nie wskazał żadnych dokumentów i okoliczności, których prowadzące sprawę organy nie uczyniłyby przedmiotem dowodu. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Odnosząc się z kolei do zgłoszonego z ostrożności procesowej zarzutu procesowego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 61 § 1-2 kpa przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości wskazać należy, że sprawa rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczyła kontroli decyzji, której mocą odmówiono stwierdzenia nabycia przez skarżącą spółkę prawa użytkowania wieczystego, a nie wywłaszczenia nieruchomości, które byłoby postępowaniem odrębnym od kontrolowanego. Dodatkowo należy stwierdzić, że postępowanie wywłaszczeniowe, o ile zostałoby wszczęte, nie miałoby wpływu na postępowanie prowadzone na podstawie art. 34 ustawy komercjalizacyjnej. Jak bowiem wskazano to powyżej, postępowanie to wymagało m.in. wykazania, że spółka posiadała sporną działkę w dniu 5 grudnia 1990 r., na co późniejsze postępowanie wywłaszczeniowe nie mogło mieć wpływu. Tym samym analizowany zarzut nie mógł przynieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.