I OSK 632/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B., T. T. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1316/23 w sprawie ze skargi J. B., T. T. i M. Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr DP-III.025.1.10.2023.JW DP-III-025-5-23-JW./23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B., T. T. i M. Z. solidarnie na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1316/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę J. B., T. T. i M. Z. (dalej: "Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z 28 kwietnia 2023 r. nr DP-III.025.1.10.2023.JW DP-III-025-5-23-JW/23 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania, a to: 1) art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca") w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - polegające na tym, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu z 18 stycznia 2023 r. zaakceptował zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a. i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej Skarżących jako następców prawnych podmiotu: a) który został pozbawiony własności z rażącym naruszeniem prawa, względem podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego; b) pokrzywdzonego wydaniem decyzji obarczonych wadą nieważności, którzy przed dniem 16 września 2021 r. z przyczyn od nich niezależnych nie zdołali uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności (wydania z naruszeniem prawa) tych decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów i uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ skutkowało odstąpieniem przez Ministra od stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji z 1948 r. i decyzji z 1953 r. i uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co stanowi naruszenie, w szczególności, konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi, 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej polegające na tym, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zaakceptował brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo: a) nieustalenia przez Ministra na podstawie dowodów faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1953 r., a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez organ, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1953 r., upłynęło trzydzieści lat; b) że nie doszło do doręczenia decyzji z 1953 r. poprzednikowi prawnemu Skarżących, który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, ani ogłoszenia decyzji z 1953 r. poprzednikowi prawnemu Skarżących - co miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi; 3. art. 141 § 4 zdanie pierwsze w z w. z art. 145 §1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z: a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP; b) art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 z późn. zm., dalej: "protokół") w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dotyczących naruszenia: a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP; b) art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 1 protokołu w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji w całości. W razie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania skargi, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Nadto, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnieśli o zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku Skarżących z 23 sierpnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r. nr 22 o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "[...]", [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. nr M.Pr.60-1464 w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. "[...]", [...]. Minister, działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, decyzją z 18 stycznia 2023 r., stwierdził umorzenie z dniem 16 września 2021 r. postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania wniosku Skarżących z 23 sierpnia 2021 r. w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r. nr 22 oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. znak: M.Pr.60-1464 w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego ww. przedsiębiorstwa. W wyniku rozpoznania wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z 28 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 18 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca, której art. 2 ust. 2 stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem Ministra, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja zaistniała, gdyż wniosek z 23 sierpnia 2021 r. inicjujący postępowanie nadzorcze wpłynął do organu 27 sierpnia 2021 r. Minister ustalił bowiem, że orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r. nr 22 zostało ogłoszone poprzez publikację w Monitorze Polskim Nr 44, poz. 222 z 30 kwietnia 1948 r. W konsekwencji uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia ogłoszenia decyzji i nie zostało do dnia 16 września 2021 r. zakończone decyzją ostateczną, a zatem uległo ono umorzeniu z mocy prawa. Minister odniósł się ponadto do podnoszonych przez Skarżących zarzutów dotyczących kwestii spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w odniesieniu do orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego ww. przedsiębiorstwa, podkreślając, że przedmiotowe orzeczenie nie stanowi samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność lub potwierdzającym przeniesienie własności z mocy prawa składników majątkowych wykazanych w protokole zdawczo-odbiorczym na rzecz Państwa. Wskazał bowiem, że takim orzeczeniem, stwierdzającym nabycie przedsiębiorstwa z mocy prawa przez Państwo, na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej (tj. ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), jest orzeczenie właściwego, ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa, ministra, wydawane na podstawie art. 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust. 5 ww. ustawy nacjonalizacyjnej. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego posiada jedynie prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter i "materializuje" orzeczenie nacjonalizacyjne. Powyższy pogląd podzielił Sąd I instancji, oddalając wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1316/23 skargę Skarżących na decyzję Ministra. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na dwóch zasadniczych kwestiach: niezgodności normy prawnej zawartej w art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP i możliwości jej zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy oraz na braku doręczenia poprzednikowi prawnemu Skarżących orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego ww. przedsiębiorstwa lub też jego ogłoszenia, a w konsekwencji braku rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Odnosząc się do pierwszego z zagadnień wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wszedł w życie 16 września 2021 r. Są to przykładowe wyroki z dnia: 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1827/22; 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2052/22; 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22; 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22; 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2499/20; 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22; 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22; 3 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22; 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23 i inne - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone tam stanowisko i uznając je za własne, przyjmuje za podstawę rozważań w sprawie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od ogłoszenia kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia, do dnia wszczęcia tego postępowania, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli 16 września 2021 r, organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Konieczność zmiany art. 156 § 2 k.p.a. w jego poprzednim brzmieniu, wynikała jeszcze z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał przyjął, że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1822/18, Lex nr 2608345; 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2024/19, Lex nr 3045626; 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją ww. art. 63 ust. 2 i 3 - Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99). W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony. Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, (publ. ONSAiWSA 2024/2/15) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71). Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża zasadę proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05, z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04,). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Z tej przyczyny zarzut kasacyjny, oparty na art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w z w. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, należało uznać za niezasadny. Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyjaśnić należy, że art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 [...] przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22, źródło CBOSA). Z tych też przyczyn nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło na mocy decyzji wydanej w 1980 r. Dodać przy tym należy, że Europejski Trybunał Praw Człowieka przenalizował charakterystyczny charakter postępowania nieważnościowego rozpatrując wniesioną przez grupę osób skargę, dotyczącą ustawy z 2021 r. zmieniającej k.p.a, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni Skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, [...] v. Polska, LEX nr 3459532). Przechodząc do drugiej z wymienionych na wstępie kwestii wskazać należy, że dla wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej istotne jest ustalenie, że upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nie jest konieczne precyzyjne wskazanie daty wejścia decyzji do obrotu prawnego, o ile zachowana dokumentacja pozwala stwierdzić, że od tego momentu upłynęło 30 lat. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w braku dowodu ogłoszenia orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego ww. przedsiębiorstwa lub doręczenia go poprzednikowi prawnemu Skarżących, a w konsekwencji, zdaniem Skarżących kasacyjnie nie rozpoczął biegu termin, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Co istotne w tym względzie, Skarżący kasacyjnie nie kwestionują, że pierwotne orzeczenie nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r. zostało ogłoszone poprzez publikację w Monitorze Polskim [...] 1948 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie podzielił argumentację Ministra, że w postępowaniu nacjonalizacyjnym orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo - odbiorczego posiada prawnoprocesowy charakter i nie wywołuje skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej. Ma charakter jedynie ustalający oraz wtórny wobec orzeczenia na podstawie którego doszło do nacjonalizacji. Zgodzić się także należy z Sądem I instancji, że protokół zdawczo - odbiorczy stanowi spis składników majątkowych przejmowanego z mocy prawa przedsiębiorstwa stanowiąc integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejściu na podstawie art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r. lub o przejęciu na podstawie art. 3 tej ustawy przedsiębiorstwa na własność Państwa, po jego zatwierdzeniu zgodnie z § 75a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że z treści przepisów powyższego rozporządzenia nie wynika aby orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego nacjonalizowanego przedsiębiorstwa wydane w oparciu o § 75a podlegało ogłoszeniu, co oznacza, że orzeczenie zatwierdzające protokół jest prawomocne z datą jego wydania i nie jest zaskarżalne. Organ nie miał także obowiązku jego doręczenia. Sąd I instancji zasadnie podzielił przy tym pogląd Ministra, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. zawiera przepisy szczególne regulujące tryb postępowania nacjonalizacyjnego, które wyłączają zastosowanie uregulowań zawartych w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w tym także dokonywania doręczeń. W tych okolicznościach sprawy słusznie Minister umorzył z mocy prawa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 12 lutego 1948 r. nr 22 oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 9 września 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego opisanego wyżej przedsiębiorstwa wskazując, że w sprawie zaistniały okoliczności faktyczne i prawne określone w art. 2 ust. 2 ustawa nowelizującej skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a stanowisko to słusznie podzielił Sąd I instancji. Z tych powodów zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie - w dostatecznym zakresie - w treści uzasadnienia do zaskarżonego wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w treści skargi do Sądu I instancji, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, źródło CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - źródło CBOSA). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13 - źródło CBOSA). Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w dostatecznym zakresie wskazanych istotnych okoliczności podnoszonych w treści skargi do Sądu I instancji, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi. Należy stwierdzić, że nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu do ww. okoliczności. Uznanie przez Stronę poczynionych przez Sąd I instancji wywodów w tym zakresie za niedostateczne nie jest tożsame z ich brakiem. Ocenianie ich jako niedostatecznych stanowi w istocie rzeczy polemikę z wywodami Sądu I instancji, a nie wywód wskazujący na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.