I OSK 631/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1113/23 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.35.2023.AM w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2023 r. I SA/Wa 1113/23, oddalił skargę J.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 kwietnia 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.35.2023.AM w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.J. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa z 2005 r.) w zw. z art. 64 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że wniosek J.J. złożony do Wojewody Małopolskiego nie mógł skutecznie zainicjować postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w sytuacji, gdy organ w dniu 5 grudnia 2012 roku skierował do niego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, oraz uznanie, że wnioski E.P., I.P., A.J., K.J., S.J. A.B. i A.P. o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały złożone po upływie ustawowego terminu na ich złożenie, w sytuacji gdy osoby te dołączyły do już toczącego się postępowania w tym przedmiocie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z 17 lutego 2023 r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że naruszenie prawa materialnego, jak wspomniano już wyżej, może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z treści zarzutu nie wynika wprost, jaką postać naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. autor skargi kasacyjnej ma na myśli, aczkolwiek zwrot "poprzez bezzasadne uznanie, że wniosek J.J. (...) nie mógł skutecznie zainicjować postępowania" mógłby wskazywać na niewłaściwe zastosowanie przepisu, gdyż zacytowane stwierdzenie nie odnosi się do jego treści. Z powołanego przepisu wynika, że "Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r." Rekonstruując normę prawną w nim zawartą stwierdzić należy, że wniosek musi być złożony do 31 grudnia 2008 r., a osoba go składającą musi być najpóźniej w tym dniu uprawniona do rekompensaty. Z art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. wynika, że może to być także spadkobierca "właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej", ale zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że status spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości musi przysługiwać wnioskodawcy najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. Powyższa wykładnia była niezbędna do ustosunkowania się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte zostało bowiem stwierdzenie, że "Organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. W związku z powyższym organ administracji musi wydać decyzję uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Tym samym organ winien uwzględnić, iż w toku postępowania J.J. stał się osobą uprawnioną do potwierdzenia prawa do rekompensaty." Stanowisko takie nie znajduje jednak potwierdzenia w stanie prawnym. To, na jaką datę organ dokonuje oceny określonych faktów wynika z normy prawnej, którą stosuje. Tymczasem w tej sprawie J.J. stał się spadkobiercą M.J. (spadkobierczyni dawnej właścicielki A.P.) 26 stycznia 2009 r. W dniu 31 grudnia 2008 r. nie był więc spadkobiercą dawnej właścicielki. Wniosek złożony 30 grudnia 2008 r. mógłby być skuteczny, gdyby został złożony w imieniu M.J. z jej pełnomocnictwa. Nic takiego nie miało natomiast miejsca w niniejszej sprawie – organy i Sąd I instancji przyjęły, że wniosek złożył J.J. we własnym imieniu, a ustaleń tych skarga kasacyjna nie podważa. W szczególności podważenia tych ustaleń nie można uczynić za pomocą zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. "Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego" (wyrok NSA z 7.11.2025 r. III FSK 466/24, LEX nr 3943176). Oceny tej nie zmienia fakt, że Wojewoda Małopolski pismem z 5 grudnia 2012 r. zawiadomił J.J. o toczącym się postępowaniu w sprawie. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej." Postępowanie w tej sprawie zostało więc wszczęte 30 grudnia 2008 r., niezależnie od tego, w jakiej dacie o tym fakcie zawiadomił organ. W piśmie z 5 grudnia 2012 r. nie twierdzi się przy tym, że z tą datą organ wszczął postępowanie, tylko że przed organem toczy się już postępowanie, którego termin zakończenia, kolejnym pismem z tej samej daty, został przedłużony do 28 lutego 2013 r. Na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. przyjmuje się natomiast, że "odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. (...) Gdy wnoszący żądanie powołuje się na swój rzekomy interes prawny, a jego ustalenie wymaga czynności wyjaśniających (dowodowych), wówczas organ nie może odmówić wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny. Jeżeli wnoszący podanie - tak jak w niniejszej sprawie - powołuje się na swój interes prawny, wówczas ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w ramach czynności wyjaśniających podejmowanych w toku wszczętego postępowania z uwzględnieniem standardów postępowania dowodowego przewidzianych w art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału" (wyrok NSA z 10.10.2025 r. III OSK 1746/24, LEX nr 3941400). Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie jest więc uprawnione twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że organ był niekonsekwentny, bowiem uznając brak interesu prawnego wnioskodawcy powinien odmówić wszczęcia postępowania. Inną kwestią jest natomiast to, czy w sytuacji ostatecznego uznania, że wnioskodawca nie ma własnego interesu prawnego w sprawie, postępowanie powinno być umorzone, czy też powinna zostać wydana decyzja odmowna z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. i wobec których stron takie rozstrzygnięcia powinny zapaść. Rozważania w tym przedmiocie są jednak bezprzedmiotowe, bo skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów. Jeśli zaś postępowanie w sprawie nie zostało skutecznie wszczęte na wniosek J.J., to wnioski złożone przez pozostałe strony postępowania należało uznać za spóźnione, a więc decyzja odmowna była w takiej sytuacji uzasadniona. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.