I OSK 63/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 181/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 listopada 2020 r. nr DO-II.7610.170.2020.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 181/21, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Sąd I uznał, że Minister prawidłowo wyjaśnił, iż na gruncie postępowania toczącego się w trybie art. 34 ustawy bez znaczenia pozostaje to, czy przedmiotowa działka znajdowała się w zarządzie PKP, gdyż nie wypełnia to żadnej z przesłanek zastosowania tej regulacji. Kwestia ta miałaby ewentualnie znaczenie – o ile strona doprowadziłaby do modyfikacji wniosku i jako podstawę prawną uwłaszczenia wskazała art. 200 u.g.n. Wówczas spółka musiałaby przedłożyć dokumenty na prawo zarządu. W tej sprawie natomiast posiadanie przez Polskie Koleje Państwowe gruntu Skarbu Państwa powinno być wykazane na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Reasumując, Sąd Wojewódzki przyjął, że zarzuty skargi pozostają niezasadne. Nie można też przyjąć, że w sprawie został naruszony przywołany w skardze art. 37a ustawy o komercjalizacji, gdyż przepis ten nie był stosowany w niniejszej sprawie. Przedmiotem sprawy było rozstrzygnięcie, czy skarżąca nabyła z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu, który miała w posiadaniu – tj. na podstawie art. 34 ww. ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Podstawy faktyczne i materialnoprawne nabycia prawa użytkowania wieczystego w obu regulacjach pozostają odmienne, inny jest zatem zakres przedmiotowy każdej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 34 ust. 1-4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 146 (dalej jako: u.PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, zawłaszcza nieruchomość ta znajdowała się w posiadaniu poprzednika prawnego mojej mocodawczyni, 2) § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach z dnia 3 stycznia 2001 r. Dz.U. Nr 4, poz. 29 (dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz.U. Nr 30, poz. 168 (dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, a to zaniechanie stwierdzenia posiadania gruntów PKP zgodnie z brzmieniem art. 75 KPA w stanie niezachowania się dokumentów, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia, 3) art. 35 ust. 1 i 3 u.PKP w zw. z art. 34 ust. 1-4 u.PKP i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż delegacja ustawowa pozwalała stanowić przepisy rangi podustawowej zawierające zamknięty katalog środków dowodowych koniecznych do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego i pominięcie okoliczności, że dotychczas prezentowana przez organy wykładania pozwala na zawężanie przesłanek ustawowych rozporządzeniem i uznanie, że wykazanie posiadania nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w naprowadzonych przepisach, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu z ostrożności procesowej: 4) tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej jako u.g.n.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. lub ich poprzedniczka prawna nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r, prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy takiego uwłaszczenia, zwłaszcza ze względu na błędne przyjęcie nieprzysługiwania Polskim Kolejom Państwowym prawa zarządu Nieruchomości, 5) art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu, jak również, iż nieuwzględnienie faktu, że grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, 6) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post -faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, TU z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazuję nadto na naruszenie: 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 §1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 200 u.g.n. pomimo zajścia przesłanek ku temu, 3) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania, co uniemożliwiło prawidłowe rozpoznanie sprawy i doprowadziło do wydania błędnych wyroku i decyzji, W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia przesłanki "znajdowania się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych w myśl przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 146." Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, po rozpatrzeniu wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2008 r. o uwłaszczenie na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2004 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, nieruchomości położonej w Z., obręb Z., działka [...] o pow. 0,037 ha wraz z prawem własności fragmentów linii kolejowej. Wojewoda Śląski decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Śląskiego, a Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w Z., obręb Z. o pow. 357 m2, stanowi własność Skarb Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Cieszynie. Co do przesłanki posiadania gruntu przez skarżącą w dacie 5 grudnia 1990 r. organ stwierdził, że skarżąca przedłożyła oświadczenia z 18 sierpnia 2008 r. i z 19 sierpnia 2008 r. inż. H.C.– Zastępcy Dyrektora ds. technicznych oraz J.P.– Zastępcy Dyrektora ds. eksploatacyjnych na okoliczność zajęcia przedmiotowej działki pod infrastrukturę kolejową oraz jej posiadania przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Oświadczenie z 19 sierpnia 2008 r. (dotyczące zajęcia pod infrastrukturę kolejową) następnie zostało cofnięte pismem z 3 czerwca 2016 r., gdyż po weryfikacji stwierdzono brak na działce nr [...] infrastruktury kolejowej. Do wniosku dołączono również wypis i wyrys przedmiotowej działki wg stanu z dnia 28 maja 2008 r. Zatem istota sporu w badanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP S.A. spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP. Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Sąd poddał ocenie działanie organów wskazując, że organ I instancji pismem z 16 maja 2016 r. wzywał skarżącą Spółkę do wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości, przedstawienia właściwych dokumentów potwierdzających, że w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt był w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, jednak skarżąca na wezwania te nie udzieliła odpowiedzi. Skoro pismo te pozostało bez odpowiedzi, prawidłowa była konkluzja Sądu I instancji, że organy nie są zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama, mimo wezwania, takich środków nie przedstawiła. Nie jest sporne, że Spółka do złożonego wniosku załączyła wypis i wyrys z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 28 maja 2008 r., z którego wynika, że działka nr [...] ma oznaczenie LZ – grunty zadrzewione i zakrzewione, wypis z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz oświadczenie osób upoważnionych wg stanu na dzień składania wniosku. Sąd I instancji stwierdził, że analiza treści tych dokumentów nie dowodzi, by w dniu 5 grudnia 1990 r. na przedmiotowej działce znajdowała się infrastruktura kolejowa oraz w tej dacie pozostawała ona w posiadaniu skarżącej. Wszystkie wskazane dokumenty opracowane zostały według stanu istniejącego po tej dacie, a nie według stanu istniejącego na nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. W tej sytuacji nie mogą one zostać uznane za dowody, że na przedmiotowym gruncie w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się linia kolejowa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o transporcie kolejowym, a Polskie Koleje Państwowe w tej dacie były w posiadaniu nieruchomości. Nie było również wadliwe uznanie, że oświadczenie pracowników Spółki z 18 sierpnia 2008 r. było niewystarczające do uwzględnienia stanowiska skarżącej. Wprawdzie dokumenty załączone do wniosku z 24 stycznia 2006 r. należą do wymienionych w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 3 stycznia 2001 r., jednak strona skarżąca - wobec wykazanych przez Wojewodę braków w tych dokumentach - nie potwierdziła przede wszystkim, czy sporna działka jest zajęta pod infrastrukturą kolejową. Pisemne wezwanie organu pozostało bez odpowiedzi. Poza tym wnioskodawca nie przedłożył innych dokumentów, z których wynikałoby, że dokument (dokumenty) o których mowa w ust. 1 rozporządzenia wykonawczego zostały w przeszłości wydane. W konsekwencji, skoro Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, utrzymując w mocy odmowną decyzję Wojewody Śląskiego, jako przesłankę odmowy uwłaszczenia wskazał, że nie mógł stwierdzić, że nieruchomość znajdowała się w posiadaniu PKP, bowiem przedłożona przez skarżącą spółkę dokumentacja nie potwierdziła w niniejszej sprawie spełnienia przesłanki posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" przedmiotowego gruntu w stanie na dzień 5 grudnia 1990 r., zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w pkt 2a ppkt 1, 2, 3 petitum skargi kasacyjnej. Niezrozumiałe okazały się także zarzuty prawnomaterialne oparte na art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2 w zw. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oraz art. 200 u.g.n. Ww. przepisy ustawy nie miały bowiem zastosowania w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym w trybie art. 34 u.PKP. Zatem Sąd nie mógł ich naruszyć. Za nietrafne należy również uznać zarzuty procesowe opisane w pkt 2b ppkt 1 petitum skargi kasacyjne. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia art. 75 § 1 ab initio, art.7 k.p.a w zw. z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak został on skierowany wobec ograniczenia w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych. Przy czym zarzut ten nie wskazuje, którym dowodom zgromadzonym dla wykazania powyższej okoliczności w sposób nieuprawniony ograniczona została moc dowodzenia, a tym samym nie znajduje potwierdzenia. Niezasadnie również podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzuty te skarżąca uzasadniała tym, iż organ, prowadząc niniejsze postępowanie, naruszył wspomniany wyżej art. 61 § 1 i 2 k.p.a., ponieważ nie wszczął postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 200 u.g.n. Zarzut ten nie jest do końca zrozumiały (na żadnym etapie przedmiotowej sprawy nie miało miejsce wywłaszczenie), ponadto uszło uwadze skarżącej, że niniejsze postępowanie było prowadzone na jej wniosek z dnia 19 sierpnia 2018 r., którego treścią organ był związany. Z ww. pisma skarżącej wynikało natomiast, że wnosi ona o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a nie na podstawie art. 200 u.g.n. W skardze kasacyjnej zawarty został także wniosek o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu przesłanki "znajdowania się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych w myśl przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 146". Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie przywołane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności nie wskazują, aby na tle istniejącego stanu faktycznego tej sprawy wystąpiły rozbieżności w orzecznictwie. Tym samym skład rozpoznający niniejszą sprawę nie doszedł do wniosku, aby wyłoniły się takie wątpliwości, które uzasadniałyby, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a., odroczenie rozprawy i przedstawienie budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o jej oddaleniu. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.