I OSK 1244/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 818/22 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2022 r. nr SKO.WE.444/753/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 stycznia 2023 r. II SA/Sz 818/22, oddalił skargę R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 22 lipca 2022 r. nr SKO.WE.444/753/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. O.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co wyraża się po pierwsze w nieuchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nadto w dokonaniu przez Sąd wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w efekcie wadliwej oceny materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy i niepełny, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez przyznanie nadmiernej mocy dowodowej niektórym dowodom zgromadzonym w sprawie co uniemożliwia merytoryczną ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości do co zakresu rozpoznania i badania okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że: - istnienie dokumentu warunkującego poprawność decyzji Zarządu Miasta Szczecin Nr 49/02 z dnia 28.06.2022 r., zostało udowodnione dokumentami pośrednimi, w postaci treści przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej, ustaleń dotyczących zawarcia z rzeczoznawcą umowy na opracowanie operatu szacunkowego oraz uzyskanego wyciągu z tego operatu, - brak możliwości odszukania określonych dokumentów po tak długim czasie jaki upłynął od wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie można identyfikować z brakiem tych dokumentów w czasie trwania postępowania zakończonego wydaniem decyzji Zarządu Miasta Szczecin Nr 49/02 z dnia 28.06.2022 r., podczas gdy istnienia dokumentów warunkujących prawidłowość decyzji administracyjnej organ jak również Sąd nie może domniemywać; w konsekwencji brak operatu szacunkowego, stanowi wystarczającą przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, która bez takiego dokumentu została wydana; prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w brzemieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji Zarządu Miasta Szczecin nr 49/02 z 28.06.2002 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Zarządu Miasta Szczecin nr 49/02 została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo tego, że przedmiotowa decyzja uwłaszczeniowa została podjęta bez wymaganego operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. M. w S.; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. art 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez niezastosowanie tych przepisów i w konsekwencji błędne przyjęcie, że braki w dokumentacji wytworzonej przez organ w postaci operatu szacunkowego wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. M. w S., nie mogą być oceniane jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, podczas gdy każda istniejąca dokumentacja winna być przechowywana przez organ administracji publicznej przez okres 25 lat, zaś negatywne konsekwencje braku koniecznych dokumentów ponosi wyłącznie organ, który te dokumenty miał obowiązek przechowywać; w konsekwencji brak wymaganego operatu szacunkowego, wyceniającego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. M. w S., stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że decyzja Zarządu Miasta Szczecin Nr 49/02 z 28.06.2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 22 lipca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z 1.02.2022 r. oraz stwierdzenie, że decyzja Zarządu Miasta Szczecin nr 49/02 z 28.06.2002 r. w pkt 2 oraz 5 została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast ocena zarzucanych organowi nadzoru błędów proceduralnych ma swoje źródło w przepisach materialnych. Zarzuty postawione w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne pozostają więc ze sobą w ścisłym związku i muszą być rozpoznane łącznie. Dla jasności dalszych wywodów przypomnieć jedynie należy istotę sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odmówiło stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Zarządu Miasta Szczecin z 28 czerwca 2002 r. nr 49/02 w sprawie nabycia przez S[...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S. przy ul. M. oraz własności budowli znajdujących się na tym gruncie (decyzja uwłaszczeniowa). Decyzja poddana nadzorowi wydana została na podstawie art. 200 ust. 1 i 3 u.g.n. Uwłaszczenie dotyczyło działki nr [...] i udziału w działce nr [...] (pkt 1 decyzji). W pkt 2 i 5 decyzji uwłaszczeniowej określono wartość działki nr [...] i udziału S[...] w działce nr [...], a także wysokość opłat za użytkowanie wieczyste tych gruntów. Skarżący kasacyjnie, jako nabywca (wraz z żoną) prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] twierdzi, że decyzja uwłaszczeniowa co do pkt 2 i 5 została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ została podjęta bez wymaganego operatu szacunkowego (zarzut dotyczący naruszenia art. 67 ust. 1 i art. 72 ust. 1 u.g.n.), określającego wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. M. w S. Organ nadzoru i Sąd I instancji stwierdzili natomiast, że z uwagi na upływ czasu operat szacunkowy w całości mógł się nie zachować, a o tym, że został sporządzony świadczy umowa o dzieło z 21 marca 2002 r. zawarta z Biurem Wycen Nieruchomości oraz str. 1 i wyciąg z operatu szacunkowego sporządzonego w celu wyceny działki nr [...] z marca 2002 r. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że wartość działki i wysokość opłaty rocznej za jej użytkowanie zostały ustalone bez sporządzenia operatu szacunkowego. Argumentacja skarżącego kasacyjnie sprowadza się do tego, że na podstawie tak fragmentarycznych dowodów nie można uznać, że operat szacunkowy dotyczący wartości działki nr [...] został sporządzony, bowiem zgodnie z art 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, każda istniejąca dokumentacja winna być przechowywana przez organ administracji publicznej przez okres 25 lat, zaś negatywne konsekwencje braku koniecznych dokumentów ponosi wyłącznie organ, który te dokumenty miał obowiązek przechowywać. W konsekwencji brak wymaganego operatu szacunkowego, wyceniającego nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] przy ul. M. w S., stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że decyzja Zarządu Miasta Szczecin Nr 49/02 z 28.06.2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej. Z art 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach wynika, że dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych, a także napływająca do nich, jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne, a następnie dokumentacja stanowiąca materiały archiwalne jest przekazywana niezwłocznie po upływie 25 lat od jej wytworzenia do właściwego archiwum państwowego, o ile organ lub jednostka organizacyjna nie przekazały wcześniej materiałów archiwalnych do archiwum państwowego. Wskazany tam termin 25 lat dotyczy tylko materiałów archiwalnych. Natomiast pkt 2 ust. 1 art. 5 stanowi, że dokumentacja inna niż wymieniona w pkt 1, zwana dalej "dokumentacją niearchiwalną", może ulec brakowaniu, za zgodą dyrektora właściwego archiwum państwowego, chyba że zgoda ta nie jest wymagana, albo właściwego organu określonego w art. 19; dokumentacja niearchiwalna może być brakowana po upływie okresu jej przechowywania, określonego w jednolitym rzeczowym wykazie akt lub kwalifikatorze dokumentacji, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2, oraz po uznaniu przez organ lub jednostkę organizacyjną, że dokumentacja niearchiwalna utraciła dla nich znaczenie, w tym wartość dowodową. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że normatywnie operat szacunkowy stanowi dokumentację archiwalną, która nie mogła ulec zniszczeniu przed upływem 25 lat. Skoro natomiast w organie zachował się tylko wyciąg z operatu szacunkowego i jego pierwsza strona oraz umowa o dzieło odnosząca się do sporządzenia takiego operatu, to nie można wykluczyć, że pozostała część operatu została uznana przez właściwy organ (w trybie, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy) za dokumentację niearchiwalną i mogła ulec brakowaniu przed upływem 25 lat. "Zazwyczaj tylko część dokumentacji wytworzonej przez dany podmiot jest w wyniku selekcji archiwalnej uznawana za materiały archiwalne, czyli za mające znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej, w odróżnieniu od niespełniającej tej przesłanki dokumentacji niearchiwalnej. Choć takie zakwalifikowanie może mieć miejsce zaraz po powstaniu dokumentów (zob. uwagi w punkcie 5 komentarza do art. 1), to jednak początkowo materiały archiwalne, podobnie jak dokumentacja niearchiwalna, mają znaczenie praktyczne dla bieżącej działalności podmiotu, w którym narastają. Z tego względu przez pewien czas muszą się znajdować w dyspozycji swego twórcy (aktotwórcy) i dlatego podlegają przechowaniu, w przypadku podmiotów publicznych w archiwach zakładowych lub archiwach wyodrębnionych. Dopiero po utracie praktycznej przydatności dla swego twórcy powinny one trafić do instytucji wyspecjalizowanych w ich wieczystym przechowywaniu, czyli do archiwów państwowych. (...) Utrata przez dokumentację jej walorów dowodowych czy też informacyjnych, do czego dochodzi z upływem czasu, czyni dalsze jej przechowywanie bezcelowym. Przeprowadza się wtedy brakowanie dokumentacji, czyli likwidację dokumentacji, która utraciła swą przydatność. Obejmuje to dokonanie oceny jej przydatności, wydzielenie tej, która spełnia przesłanki pozwalające zaliczyć ją do materiałów archiwalnych, oraz zniszczenie dokumentacji nieprzydatnej" (M. Konstankiewicz [w:] A. Niewęgłowski, M. Konstankiewicz, Narodowy zasób archiwalny i archiwa. Komentarz, Warszawa 2016, art. 5). W okolicznościach tej sprawy, kiedy z całą pewnością zostało wykazane, że operat szacunkowy został sporządzony, skoro zachowała się karta stanowiąca wypis z operatu (notabene tylko wypis przekazywany był na podstawie art. 158 u.g.n. przez rzeczoznawców organom prowadzącym kataster nieruchomości), to nie można twierdzić, że z powodu braku pozostałej części operatu szacunkowego wystąpiło rażące naruszenie prawa. Tak mogłoby być, gdyby operat nie został w ogóle wykonany, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ówczesnego brzmienia art. 67 ust. 1 i art. 72 ust. 1 u.g.n. Stan zgromadzonych w sprawie dokumentów nie pozwala jednak na racjonalną ocenę, że operat szacunkowy w ogóle nie został sporządzony. Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że żaden z przepisów k.p.a. nie upoważnia do wydania decyzji o odmowie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jeżeli organ nadzoru oceni, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności, w oparciu o jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ale z uwagi upływ czasu lub wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) organ nie może stwierdzić jej nieważności, to ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Jeśli natomiast organ nadzoru nie potwierdza wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, jak w tym przypadku, to odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wszak na żądanie strony lub z urzędu wszczyna się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Skarga kasacyjna nie odnosi się jednak w żaden sposób do tych okoliczności, poza tym, że w żądaniach końcowych powiela wskazany wyżej błąd, na dodatek żądanie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa kieruje bezpodstawnie do NSA. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.