I OSK 613/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 376/23 w sprawie ze skargi I.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 20 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/4110/800/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 20 grudnia 2022 r., nr SKO.PS/4110/800/2022, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, wyrokiem z 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 376/23, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym (dalej: "u.d.w."), poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 2 ust. 1 u.d.w. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo zadeklarowania do centralnej ewidencji emisyjności budynków następującego źródła ciepła: kocioł na paliwo stałe (zainstalowany i nieeksploatowany z funkcją c.o. i c.u.w.) ze wskazaniem rodzaju stosowanego paliwa wyłącznie w postaci "drewna kawałkowego", jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, zachodzi konieczność ustalania źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy, 2. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 15a-15e u.d.w., poprzez nakazanie stosowania tych przepisów ustawy o dodatku węglowym, podczas, gdy przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa, domowego, figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy,' wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Jednocześnie w myśl art. 2 ust. 15b-15d u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (art. 2 ust. 15b u.d.w.). Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Katalog informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę w treści art. 2 ust. 15a zwrot "w szczególności". Weryfikacja wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku nie powinna zatem ograniczać się jedynie do sprawdzenia danych zawartych w centralnej ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Istotne okoliczności faktyczne sprawy mogą być również ustalone w oparciu o inne dowody, chociażby wywiad środowiskowy. Zgodnie bowiem z cytowanym powyżej art. 2 ust. 15b, 15c oraz 15d u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Dodać należy, że przepisy art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w. uzasadniają prowadzenie postępowania administracyjnego, z wykorzystaniem zarówno narzędzi przewidzianych w przepisach art. 2 ust. 15a-15e, jak i innych narzędzi dowodowych stosowanych w postępowaniu administracyjnym, w celu ustalenia, czy spełnione są przewidziane w tych przepisach przesłanki do przyznania dodatku węglowego. Przepis art. 1 ust. 15f u.d.w. stanowi w zdaniu pierwszym, że w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Przepis art. 2 ust. 15g u.d.w. jednoznacznie wskazuje: "Dodatek węglowy przysługuje (...) także, gdy źródło ogrzewania (...) nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków"). Zwrot "także" użyty w treści art. 2 ust. 15g oznacza wprost, że zakres przedmiotowy obowiązywania ustawy został rozszerzony i obejmuje także sytuacje faktyczne, w których główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Skoro tak, to organ nie może uchylić się od obowiązku zbadania stanu faktycznego sprawy pod kątem ewentualnego zastosowania tego przepisu. W świetle przywołanych powyżej przepisów nie może być uznana za właściwą argumentacja skarżącego kasacyjnie organu, że stan wpisów w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., wynikający z treści art. 2 ust. 1 u.d.w. przesądza o możliwości przyznania dodatku węglowego, co czyni zbędnym ewentualne dalsze ustalenia organów w tym zakresie. Niewątpliwie ratio legis wprowadzenia przepisów art. 2 ust. 15a-15e (art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw) było wskazanie narzędzi do weryfikacji osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Jednakże nie oznacza to, że w świetle kolejnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym (art. 26 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych) przepisy te nie mogą być stosowane do przeprowadzenia innych ustaleń dotyczących gospodarstwa domowego, w tym dotyczących głównego źródła ciepła. Z brzemienia przepisów art. 2 ust. 15f i 15g jednoznacznie wynika, że z chwilą ich wejścia w życie, to jest z dniem 3 listopada 2022 r., istniejące wpisy w centralnej ewidencji emisyjności budynków przestały już stanowić jedyne, przewidziane ustawą źródło wiedzy organów o głównych źródłach ogrzewania gospodarstwa domowego i w tym zakresie organy miały możliwość i obowiązek samodzielnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że w sytuacji, w której mogą zaistnieć wątpliwości co do rzeczywistego źródła ogrzewania wynikające m.in. z faktu złożenia w krótkim odstępie czasu rozbieżnych deklaracji, organy prowadzące postępowanie wyjaśniające mają obowiązek ustalenia stanu sprawy, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające. Na marginesie wskazać należy, że nie można podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym przepisy nie przewidują zmiany czy to w formie uzupełnienia, uściślenia, doprecyzowania czy innych modyfikacji uprzednio złożonych deklaracji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 27g ust. 4 ustawy o wspieraniu termomodernizacji w przypadku zmiany danych o źródłach ogrzewania podanych w deklaracji właściciel lub zarządca budynku lub lokalu jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia, w którym zaistniała zmiana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że dodatek węglowy może zostać przyznany na podstawie zaktualizowanej deklaracji, o ile zgłoszone źródło ogrzewania spełnia wymogi wynikające z art. 2 ust. 1 u.d.w., a deklaracja i wpis w ewidencji odpowiadają stanowi rzeczywistemu. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy odnotować należy, że deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw została złożona przez J.G. w dniu 18 stycznia 2022 r. Tenże sam J.G. w dniu 30 sierpnia 2022 r. złożył nową deklarację zgłaszając dla ww. nieruchomości zainstalowane źródło ciepła: kocioł na paliwo stałe (zainstalowany i eksploatowany z funkcją c.o. i c.u.w.) oraz wskazując dodatkowo jako rodzaj stosowanego paliwa węgiel i paliwa węglopochodne. Skarżąca, zamieszkująca pod tym samym adresem co J.G., 30 sierpnia 2022 r. złożyła następnie wniosek o wypłatę dodatku węglowego. W sytuacji zatem, gdy zachodziły wątpliwości, czy zmiana deklaracji nie miała miejsca wyłącznie na potrzeby uzyskania dodatku węglowego i odpowiadała rzeczywistości, organy powinny zweryfikować stan rzeczywisty nie wykluczając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Tym samym za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że brak ustalenia, po nowelizacji przepisów prawa, rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie źródła ciepła w gospodarstwie domowym wnioskodawcy jest nie do zaakceptowania tak w świetle art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej