I OSK 566/24

Dnia 20 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 682/23 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2023 r., I SA/WA 682/23 oddalił skargę T.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 3 października 2022 r. T. J. złożył wniosek o dodatek osłonowy, w którym wskazał, że tworzy jednoosobowe gospodarstwo domowe. Burmistrz Miasta i Gminy W., działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, 11 i 14 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U.2022.1 ze zm.), dalej jako "u.d.o.", decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku osłonowego. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że T. J.od 16 grudnia 2021 r. do 4 października 2022 r. jest mieszkańcem Schroniska dla Osób Bezdomnych – Centrum Pomocy Bliźniemu M. w O. Organ pierwszej instancji stwierdził, że schronisko dla osób bezdomnych, a więc placówka zapewniająca osobom bezdomnym całodobowe tymczasowe schronienie, a także usługi wspierające wzmacnianie aktywności społecznej tych osób oraz wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej, nie stanowi miejsca zamieszkania. Organ wskazał, że pobyt w takim ośrodku ma charakter tymczasowy, co wynika z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2023.901), jak również, że zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podkreślił, że schronisko zapewnia osobom, które w nim przebywają opiekę oraz pokrywa koszty związane z działalnością tego schroniska, w tym koszty związane z eksploatacją budynku, w którym to schronisko się znajduje. Skoro zatem dodatek osłonowy to świadczenie związane z ponoszeniem przez daną osobę kosztów eksploatacji energetycznej, to cel ten nie został spełniony, bowiem wnioskodawca nie ponosi kosztów związanych z eksploatacją budynku. Organ wskazał, że nie można uznać, iż skarżący przebywając w schronisku dla bezdomnych zamieszkuje i prowadzi w nim jednoosobowe lub wieloosobowe gospodarstwo domowe. Pismem z 11 stycznia 2023 r. T. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności działań podejmowanych przez Burmistrza Miasta i Gminy W., zarzucając m.in. rażące naruszenie prawa w zakresie terminu wydania decyzji w przedmiocie wnioskowanego dodatku osłonowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu powyższego wniosku odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że pobyt w schronisku dla bezdomnych nie uzasadnia przyznania dodatku osłonowego, gdyż wnioskodawca nie prowadzi w takim przypadku gospodarstwa domowego w rozumieniu przepisów u.d.o. Nie można zatem uznać, aby doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa. Przebywający w schronisku dla bezdomnych nie prowadzi "gospodarstwa domowego", a jednocześnie ma zapewnione całodobowe utrzymanie. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji, a nie procedura poprzedzająca jej wydanie, jest sprzeczna z prawem. Zatem kwestia terminu wydania decyzji nie może w żadnym wypadku uzasadniać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium podkreśliło, że w przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy skarżącemu przysługiwało prawo złożenia ponaglenia, z którego to prawa skorzystał. Na ww. decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T.J. wskazując, że decyzja ta została obarczona "błędem intelektualnym" w zakresie błędnego zinterpretowania przesłanek, którymi kierował się ustawodawca przy świadomym rozdzielenia dodatku osłonowego od energetycznego. Podkreślił, że dodatek osłonowy służy w głównej mierze osłonie wnioskodawcy przed skutkami inflacji i gwałtownym wzrostem kosztów utrzymania w tym kosztów jedzenia, lekarstw, ubrań, butów, przejazdów. Podniósł, że lekarstwa, ubrania, buty, przejazdy nie wchodzą w zakres świadczonych przez schronisko na jego rzecz usług. Zakwestionował stwierdzenie, że nie prowadzi gospodarstwa domowego bo ma całodobowe utrzymanie. W jego ocenie jest to niedopuszczalne, aby w przypadku ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku nie uznać, że stanowi jednoosobowe gospodarstwo domowe, lecz jedynie tymczasowo przebywa w schronisku. Skarżący stwierdził, że dodatek osłonowy nie jest w żaden sposób przypisany do miejsca pobytu, lecz do osoby, która powinna go otrzymać. Pobyt w schronisku należy traktować jako najem mieszkania (odpłatny, nieodpłatny), co nie wyklucza możliwości ubiegania się o dodatek osłonowy w danej gminie w przypadku, gdy zamieszkiwanie w wynajmowanym mieszkaniu na terenie danej gminy wiąże się z zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych danej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowania, stołowania się i wypoczynku po pracy czy nauce. Istotne w tym przypadku jest wykazanie faktycznego zamieszkiwania w danym miejscu – na obszarze gminy, do której składa się wniosek o wypłatę dodatku osłonowego. Podkreślił, że jedyną przesłanką nabycia prawa do dodatku osłonowego są dochody gospodarstwa domowego w przeliczeniu na członka rodziny, które mieszczą się poniżej przyjętego w ustawie progu. Prawo do tego dodatku nie zależy od własności czy innego tytułu prawnego do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wywodząc jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając ww. skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 października 2023 r. wskazał, że prawidłowo Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W., bowiem w odniesieniu do niej nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie można stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tak jak tego domaga się skarżący. Sąd I instancji podkreślił, że skoro schronisko zapewnia osobom, które w nim przebywają opiekę oraz pokrywa koszty związane z działalnością tego schroniska, w tym koszty związane z eksploatacją budynku, w którym to schronisko się znajduje, to okoliczność przebywania skarżącego w takim miejscu wyklucza możliwość skorzystania przez niego z dodatku osłonowego. Dodatek osłonowy to świadczenie związane z ponoszeniem przez daną osobę kosztów związanych z eksploatacją energetyczną w zajmowanym lokalu, a w niniejszej sprawie cel ten nie został spełniony, bowiem wnioskodawca nie ponosi kosztów związanych z eksploatacją budynku. T. J. wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz z art 109 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów skutkujących uznaniem, że w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. została doręczona i weszła do obrotu prawnego, co umożliwiło jej wzruszenie, podczas gdy skarga rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie została złożona przez skarżącego przed doręczeniem ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Powyższy zarzut został szerzej umotywowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Rekapitulując stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na chronologię wydarzeń. Skarżący wnioskiem z 3 października 2022 r. zwrócił się do organu I instancji w przyznanie dodatku osłonowego. W dniu 11 stycznia 2023 r. skarżący złożył pismo do organu I instancji, w którym wskazywał m.in. na nieważność decyzji w kontekście przewlekania postępowania i niewydania decyzji o dodatku osłonowym. W dniu 12 stycznia 2023 r. organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku osłonowego. Kolegium uznało, że powyższe pismo stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 12 stycznia 2023 r. i zaskarżoną decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. W takiej sytuacji trafnie wskazuje autor kasacji, iż pismo, które przez organ nadzoru zostało zaklasyfikowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 stycznia 2023 r. zostało złożone przed wydaniem tej decyzji i przed jej doręczeniem stronie. Akceptując pogląd, że w przypadku decyzji nieostatecznej stronie służy prawo wyboru pomiędzy odwołaniem od tej decyzji a wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, należy zauważyć, że możliwość weryfikacji w którymkolwiek z powyższych trybów decyzji organu I instancji powstaje dopiero z chwilą doręczenia tej decyzji stronie postępowania. Termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, podobnie jak i termin do wniesienia odwołania, rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym stronie doręczono decyzję (art. 109 § 1 k.p.a.). Wniesienie odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tych czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Ponieważ z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż doszło do wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącego, nie jest możliwe uznanie, że rozpatrzenie przez organ nadzoru przedwczesnego wniosku o stwierdzenie nieważności doprowadziło w istocie do wydania decyzji nadzorczej z urzędu. Trafnie zatem w skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a. Okoliczność, iż powyższa wada postępowania nie została podniesiona w skardze, nie zwalniało Sądu I instancji z obowiązku jej dostrzeżenia. W postępowaniu administracyjnym popełniono bowiem uchybienie na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd I instancji powinien je dostrzec. (Vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), ustalając przede wszystkim rzeczywistą wolę skarżącego wnoszącego pismo z 11 stycznia 2023 r. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Mając na uwadze, iż skarżący w toku postępowania sądowego reprezentowany był przez pełnomocnika z urzędu, kwestie wynagrodzenia tegoż pełnomocnika z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).