I OSK 606/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1855/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1855/20, oddalił skargę Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], [...] jako działka nr [...], [...] o powierzchni [...] ha (KW nr [...]). Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina W. zarzucając naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. nr 57 poz. 299 ze zm. – dalej jako "ustawa"), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...], AM-3, obręb [...], nie stanowi nieruchomości rolnej w rozumieniu powołanych przepisów. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odrębnym oświadczeniem skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie z obowiązującymi na dzień 30 czerwca 2000 r. zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, sporna działka nr [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem 30ZN jako "Starorzecze [...], między wałem przeciwpowodziowym a nowym korytem. Częściowo zieleń łęgowa, częściowo nieużytki. Błonie nadrzeczne. Uporządkowanie istniejącej zieleni i starorzeczy". Przy czym przeznaczeniem dominującym wynikającym z zapisu planu to: "Częściowo zieleń łęgowa, częściowo nieużytki", nie zaś jak twierdził organ odwoławczy: "Błonie nadrzeczne. Uporządkowanie istniejącej zieleni i starorzeczy". Skarżąca kasacyjnie przytoczyła definicje "łęgu" oraz "użytku zielonego" zawarte w Encyklopedii PWN, wskazując że definicje te pozwalają na stwierdzenie, że łęg jest użytkiem zielonym, który stanowi część użytków rolnych, co oznacza, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie 30 czerwca 2000 r. nie wykluczał przeznaczenia tej części działki nr [...] na cele gospodarki rolnej. Ponadto na gruncie prawnym brak jest legalnej definicji nieużytków jako klasy gruntów. Badając zatem, czy ustalenie ww. planu wskazujące na częściowe nieużytki nie może wypełnić przesłanki przeznaczenia na cele rolne, trzeba mieć na uwadze, że określenie gruntu jako nieużytku również każe rozpatrywać kwestię możliwości przystosowania tego gruntu do produkcji rolnej. Ograniczenie w tym przypadku może sprowadzać się tylko do wykonania w perspektywie czasowej odpowiednich zabiegów np. rekultywacyjnych czy melioracyjnych, jednak sam potencjał jaki posiada dzięki temu nieużytek w kwestii przystosowania, a następnie wykorzystania w produkcji rolnej nie zostaje przekreślony. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej przytoczył akty prawne, opisujące procedury pozwalające na wykorzystywanie nieużytków na cele rolnicze oraz sposoby ich finansowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskazania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mówiące o częściowych nieużytkach, stworzyły właśnie możliwość przeznaczenia tej części działki nr [...] na cele gospodarki rolnej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powinny być interpretowane z uwzględnieniem zasadniczego celu tych regulacji, a mianowicie kształtowania ładu przestrzennego. Postanowienia planów określają bowiem docelowe przeznaczenie terenu, z uwzględnieniem jego funkcji na danym obszarze, formułując w tym celu wytyczne, co do podstawowego i uzupełniającego przeznaczenia danego terenu. Ponadto, plany zagospodarowania przestrzennego uchwala się z uwzględnieniem możliwego wykorzystania danego terenu w przyszłości, więc muszą one brać pod uwagę także okoliczności związane z upływem czasu i zmianami, które mogą zajść na danym obszarze. Gmina uchwalając tego rodzaju plan, konkretnie i nieprzypadkowo określa sposób zagospodarowania danego terenu, z uwzględnieniem jego indywidualnych cech i potrzeb jego wykorzystania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, brak było podstaw do kategorycznej odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa własności spornej nieruchomości lub jej części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd I instancji oddalając skargę podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do tego, czy przedmiotowa nieruchomość na dzień 30 czerwca 2000 r. stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy przy czym wskazał, że nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy są nieruchomości zdefiniowane w przepisach kodeksu cywilnego oraz stosownie do art. 1 pkt 1 ustawy, te położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. WSA podkreślił, że tylko przy spełnieniu obu tych przesłanek łącznie nieruchomość może podlegać komunalizacji na rzecz gminy, na której jest położona. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że zgodnie z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w W., podjętego uchwałą Rady Miasta W. z [...] lutego 1994 r, nr [...], działka nr [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem "ZN", co zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164 poz. 1587) oznacza tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. W konsekwencji działka ta nie była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona na obszarze przeznaczonym na cele gospodarki rolnej. Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne prawidłowo przyjęły, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w art. 13 ust. 2 i art. 1 pkt 1 ustawy. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na naruszeniu przepisów prawa materialnego., art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawa ta reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń; 3) lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2. Z kolei przepis art. 13 ustawy przewiduje, że przejęcie przez Krajowy Ośrodek praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. (ust. 1). Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone (ust. 2). Nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji (ust. 4). Z powyższej regulacji wynika, że przy nabyciu z mocy prawa mienia przez właściwą gminę w trybie art. 13 ust. 2 ustawy, istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu 30 czerwca 2000 r. Według art. 461 Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W świetle tego przepisu, nieruchomością rolną jest nieruchomość o określonych cechach agronomicznych, które powodują, że możliwe jest uzyskiwanie na tym gruncie produktów rolnych, przy czym nie musi ono następować. Oznacza to, że za nieruchomości rolne uznać można np. grunty ugorowane, tj. takie, które mogą zostać wykorzystane do produkcji rolnej, chociaż w okresie ugorowania nie są one wykorzystywane do produkcji roślinnej ani zwierzęcej np. jako pastwisko (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 498/21). Należy jednak pamiętać, że dla komunalizacji na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy konieczne jest nie tylko to aby, by w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale również to, by w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta była przeznaczona na cele gospodarki rolnej. Obie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie (por. wyroki NSA z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1293/21, z 17 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1717/14.). W związku z jednoznaczną treścią art. 1 pkt 1 ustawy, Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że jedynie nieruchomość rolna przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej mogła być przedmiotem komunalizacji w myśl art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 18, poz. 99 ze zm.) plany miejscowe sporządzane były jako plany ogólne i szczegółowe (art. 26 ust. 1). W myśl art. 26 ust. 2 tej ustawy miejscowy plan ogólny określał przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności ustalał warunki i sposoby: zagospodarowania i wykorzystania gruntów (pkt 1), ochrony zdrowia (pkt 2), ochrony środowiska (pkt 3), ochrony dóbr kultury i wartości krajobrazowych (pkt 4), kształtowania infrastruktury technicznej i społecznej (pkt 5), kształtowania struktur przestrzennych (pkt 6), rozwiązań architektonicznych i budowlanych (pkt 7). Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z 1984 r. miejscowy plan szczegółowy określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające te grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Miejscowe plany szczegółowe sporządzało się dla obszarów określonych w miejscowym planie ogólnym; w innych wypadkach miejscowe plany szczegółowe sporządzało się w miarę potrzeby (art. 27 ust. 2). Miejscowe plany szczegółowe sporządzało się dla części miasta (dzielnicy) lub gminy, a w uzasadnionych wypadkach - dla całości miasta (miasta i gminy) (art. 27 ust. 3). Jak wynika z akt sprawy zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...], z dnia [...] czerwca 1988 r. (Dz.Urz. Województwa [...] z 1988 r., nr 11, poz. 165 ze zm.), przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym jako RZ, czyli teren o charakterze rolnym, a opisany jako "łąki, pastwiska, zieleń nieurządzona". Jednakże z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w W., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1994 r. Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 18 marca 1994 r. Nr 2, poz. 17), według stanu na dzień 30 czerwca 2000 r. przedmiotowa nieruchomość (zgodnie z wytycznymi z pkt 2 ustaleń szczegółowych, znajdujących się na str. [...] tekstu planu) położona była na terenie oznaczonym w planie symbolem 30ZN o powierzchni [...] ha, "wg. stanu istniejącego jako Starorzecza [...], między wałem przeciwpowodziowym, a nowym korytem. Częściowo zieleń łęgowa, częściowo nieużytki", zaś wg "ustaleń funkcjonalno – przestrzennych jako - Błonie nadrzeczne. Uporządkowanie istniejącej zieleni i starorzeczy". Powyższy stan faktyczno – prawny potwierdza również zaświadczenie Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 18 lipca 2018 r., znak: WAB-RI.6727.883.2018. Zatem, jeżeli sporna nieruchomość, nawet przy założeniu że jej części (łęgi, nieużytki) mogłyby w przyszłości np. po rekultywacji, być wykorzystywane na cele rolnicze, to i tak nieruchomość ta nie podlegała reżimowi art. 13 ust. 2 ustawy, ponieważ nie spełniała przesłanki formalnej, którą było przeznaczenie jej na cele gospodarki rolnej w planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Spełnianie przez nieruchomość warunków pojęcia nieruchomości rolnej zdefiniowanego w art. 461 Kodeksu cywilnego nie oznacza, że w każdym przypadku nieruchomość rolna objęta jest zakresem przedmiotowym ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Konieczne jest, bowiem, położenie nieruchomości na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Nie ulega wątpliwości, że wymóg ten w niniejszej sprawie nie został spełniony. Plan szczegółowy wyraźnie wskazywał, na oznaczenie działki symbolem "30 ZN" zarezerwowanym dla terenów zielonych, co prawdopodobnie wynikało z faktu jej usytuowania na terenach zalewowych tuż przy rzece. Podobnie było również w przypadkach innych terenów pokrytych zielenią łęgową lub nieużytkami, które otrzymały w planie oznaczenia nierolnicze np. "32 US" czy też "32a ZI/KS" W konsekwencji, zdaniem składu orzekającego NSA, nie sposób podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie. Sąd I instancji podzielając ocenę organów prawidłowo uznał, że przedmiotowa działka usytuowana na terenach zalewowych, nie była położona na obszarach przeznaczonych w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, aktualnym w dniu 30 czerwca 2000 r., na cele gospodarki rolnej w rozumieniu art. 1 ustawy, zatem nie miał do niej zastosowania art. 13 ust. 2 tej ustawy, a tym samym nie mogła podlegać komunalizacji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.