I OSK 605/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 403/20 o odrzuceniu skargi J.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r. [...] w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych postanawia 1/ oddalić skargę kasacyjną, 2/ zasądzić od J.S. na rzecz Rady Miasta [...] kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn.akt II SA/Gd 403/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, odrzucił skargę oraz zwrócił skarżącemu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał że J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 1 ust. 2, mocą którego ustalono stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów pod lokalami użytkowymi w wysokości 15% ceny gruntu z wyłączeniem pracowni artystycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną. Wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., który stanowi że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Sąd I instancji wskazał, że WSA w Gdańsku, wyrokiem z dnia 14 września 2016r., sygn. akt II SA/Gd 323/16, wydanym po rozpoznaniu skargi B.G. i J.G., stwierdził nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta Sopotu z dnia 19 lutego 1998 r., nr XXXVII/434/98, w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych (punkt 1 wyroku), w pozostałym zakresie odrzucił skargę (punkt 2 wyroku) Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 100/17, uchylił powyższy wyrok w punktach 1 i 3 i w tym zakresie skargę oddalił. B.G. i J.G. we wniesionej skardze zarzucali przede wszystkim, że § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...], narusza przepisy art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Tym samym, podkreślił Sąd I instancji, prawidłowość kwestionowanego przez skarżącego § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...], została już przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 100/17, również w kontekście podniesionych przez skarżącego zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J.S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z 101 ust. 2 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej; u.s.g.) poprzez błędne ich zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż skarga jest niedopuszczalna, bowiem zgodność z prawem zaskarżonych nią przepisów została już przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2018 r. w sprawie I OSK 100/17, w sytuacji gdy w sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał zgodność z prawem uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] w zakresie podniesionych w niej zarzutów i zawartej w niej argumentacji, tymczasem skarga wywiedziona w niniejszej sprawie, jakkolwiek odnosząca się do tożsamych przepisów, zawiera odmienną argumentację, w tym opartą o indywidualny interes prawny skarżącego J.S. - co powoduje, iż przedmiotowa skarga nie podlega odrzuceniu i musi podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w tak wyznaczonych granicach nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zgodzić się należy ze skarżącym, że mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 u.s.g., nie można przyjąć, że każde oddalenie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy skutkować będzie niedopuszczalnością wniesienia skargi przez inny podmiot na tę samą uchwałę. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., sygn. akt: II ARN 30/92, przepis art. 101 ust. 2 ustawy rozumieć należy w ten sposób, że nie jest możliwym rozpoznanie skargi w sprawie, w której orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, z tym zastrzeżeniem, iż sąd orzekł merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę, nie zaś orzekł "w sprawie uchwały". Nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego powoduje bowiem, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09, LEX nr 557032). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony powyżej pogląd, który jednak nie może być odniesiony do realiów niniejszej sprawy ze względu na charakter przedmiotowej uchwały i stanowisko Sądu wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 100/17. Należy podkreślić, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. dotyczy wyłącznie przypadku, kiedy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy i w takiej sytuacji uznać należy powagę rzeczy osądzonej. Taka regulacja (art. 101 ust. 2 u.s.g.) oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania sądów administracyjnych. Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a więc w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że art. 101 ust. 2 u.s.g. a w konsekwencji również przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem Sąd nie rozstrzygał o indywidualnym interesie skarżącego. Z zarzutem tym jednak nie można się zgodzić. W orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo - w sprawie danej uchwały, a nie jedynie podmiotowo - w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego. W sprawie niniejszej bez wątpienia zaistniała sytuacja powagi rzeczy osądzonej. Zauważyć trzeba, że w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 100/17 Sąd orzekał w przedmiocie podwyższenia składki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, a dokładniej § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W obecnie kwestionowanym postanowieniu Sądu z dnia 15 grudnia 2020 r., Sąd ten rozstrzygał w tym samym przedmiocie, oceniając dopuszczalność skargi J.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia składki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Podstawę żądania skarżącego stanowił również § 1 ust. 2 uchwały Tym samym nie można uznać, aby Sąd nie dokonał merytorycznej kontroli aktu w sposób umożliwiający ponowną kontrolę tego aktu pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego w sprawie z jego skargi na wskazana uchwałę. Zwrócić także należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, w którym stwierdzono, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.