I OSK 2771/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 214/20, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży w trybie przetargowym nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb Paszowice stanowiącą własność Gminy [...] ujętej w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, który stanowi załącznik nr 1 do ww. zarządzenia (w § 1 i § 2). Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w sposób zarzucany skargą, jak też w inny sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wójt Gminy [...] nie miał obowiązku zbycia nieruchomości na rzecz skarżącej. Z przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako u.g.n.) nie sposób bowiem wywieść roszczenia o zbycie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przepis ten nie tworzy po jej stronie - z mocy prawa - pierwszeństwa w nabyciu takiej nieruchomości. W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy polegające na przyjęciu, że w sytuacji, gdy więcej niż jeden właściciel nieruchomości przyległej do nieruchomości, która ma być sprzedana przez gminę, wyraża wolę jej nabycia, wyłączona jest sprzedaż tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym dla jednego z właścicieli nieruchomości przyległych; - błędne uznanie, że nieruchomość przeznaczona do zbycia może poprawić warunki zagospodarowania dwóch nieruchomości przyległych; - błędne uznanie, że nieruchomość przeznaczona do zbycia może mieć funkcjonalny związek z więcej niż jedną nieruchomością przyległą; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności, iż skarżąca zakwestionowała opinię biegłej G. K., która pomimo iż została jej doręczona w toku postępowania sądowoadministracyjnego, była jednak opinią sporządzona w postępowaniu przedsądowym, a zarzuty i zastrzeżenia co do opinii pozostały nie rozważone ani przez organ w toku postępowania, ani przez Sąd; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. - z pisemnej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w przedmiocie możliwości korzystania przez skarżącą spółkę z nieruchomości gruntowej nr [...] przeznaczonej do zbycia w drodze przetargowej na okoliczność wykazania, że zachodziły przesłanki do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej w myśl art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zaznaczyć należy, że generalną zasadą przy zbywaniu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego jest stosowanie trybu przetargowego (art. 37 ust. 1 u.g.n.). Wyjątki od tej zasady zostały uregulowane w ust. 2 i 3 art. 37 tej ustawy który stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tą nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Wynika z tego, że zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem warunków: niezbędności nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brakiem możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. W orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej (vide: wyrok SN z 5 lipca 2006 r., IV CSK 98/06, LEX nr 459229; wyrok NSA z 14 września 2017 r., I OSK 407/17, dostępne w cbosa). Dowodzi się bowiem braku podstaw dla przeprowadzania przetargu, gdy zainteresowana nabyciem nieruchomości jest tylko jedna osoba, a ratio legis przetargu sprowadza się do stworzenia równych szans wszystkim chętnym, gdy jest ich wielu. (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., I OSK 2843/15, dostępny w cbosa). Bezspornym jest w rozpoznawanej sprawie, że oprócz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], zainteresowanym kupnem wymienionej w zarządzeniu z 23 stycznia 2020 r. działki nr [...] był także [...] - użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przylegającej do działki nr [...] oraz działek nr [...],[...] i [...] Skoro więc zainteresowane kupnem działki nr [...] wymienionej w zaskarżonym zarządzeniu były dwa podmioty, to obowiązkiem organów Gminy było przeprowadzenie przetargu w celu zbycia tej nieruchomości. Zaaprobowany został w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w wyroku z 6 marca 2009 r., II CSK 589/08 (LEX nr 530697), że bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości możliwa jest jedynie wówczas, gdy tylko jedna osoba jest zainteresowana kupnem nieruchomości, bo w takiej sytuacji organizowanie przetargu byłoby bezcelowe. Jeśli jednak zainteresowanych jest więcej lub sprzedawana nieruchomość może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny (por. wyrok NSA z 15 maja 2019 r., I OSK 432/19, dostepny w cbosa). W niniejszej sprawie właśnie taka sytuacja ma miejsce, bowiem kupnem spornej nieruchomości zainteresowane są dwa podmioty będące właścicielami działek, którym sporna nieruchomość może poprawić warunki zagospodarowania. W konsekwencji, skoro zainteresowanych kupnem działki nr [...] jest więcej niż jeden podmiot, nadto działka będąca przedmiotem przetargu może poprawić warunki zagospodarowania działek będących własnością obu podmiotów, to wykluczone było zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. stanowiącego wyjątek od zasady trybu przetargowego. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Za okoliczności uzasadniające zastosowanie trybu bezprzetargowego zbycia nieruchomości nie można uznać argumentów, że w stosunku do nieruchomości skarżącej i prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie działalności wydobywczej niezbędne jest sprzedajnie jej spornej nieruchomości, tym samym argumentem posługuje się bowiem drugi podmiot zainteresowany kupnem działki nr [...]. Oba podmioty prowadzą podobną działalność. Działka nr [...] może poprawić warunki zagospodarowania zarówno działek należących do skarżącej kasacyjnie, jak i działki [...] przez wykorzystanie jej na cele komunikacyjne. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pomiędzy działką nr [...] i nr [...] ze względu na pełnione funkcje komunikacyjne istnieje związek funkcjonalny. Związek funkcjonalny istnieje także pomiędzy działką nr [...] a działkami przyległymi należącymi do strony skarżącej, ze względu na jej lokalizację pomiędzy należącymi do niej działkami. Skoro o nabycie działki wystąpiły dwa podmioty których nieruchomości przyległe pozostają w związku funkcjonalnym z działką nr [...] zasadnie organ gminy zastosował tryb przetargowy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że organ gminy podejmując zaskarżony akt prowadził postępowanie wyjaśniające. Jednak przy jego podejmowaniu nie znajdują zastosowania przepisy o postępowaniu dowodowym z k.p.a. Stąd zarzut naruszenia prze Sąd Wojewódzki art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. należy uznać za chybiony. Podobnie, jak związany z nim zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisemnej opinii biegłego. Prawidłowo ocenił tę kwestię Sąd I instancji wskazując, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a przedstawione wraz z aktami sprawy dokumenty okazały się wystraczające dla weryfikacji stanowiska organu w zakresie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W istocie bowiem, celem postępowania o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy lecz ocena czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. A kryterium legalności zostało prawidłowo zastosowane przez Sąd Wojewódzki, wykazując brak sprzeczności zaskarżonego zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.