I OSK 591/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 339/24 w sprawie ze skargi N.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2024 r., nr SKO 4532.146.2024 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 339/24 oddalił skargę N.N. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 12 kwietnia 2024 r. nr SKO 4532.146.2024, która utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice z 13 lutego 2024 r. w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi, na skutek niedostrzeżenia naruszeń wskazanych powyżej przepisów k.p.a., które to naruszenia powinny skutkować jej uchyleniem i uwzględnieniem skargi; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2024 r. poz. 323; dalej: u.ś.r.) przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji powielenie nieprawidłowego stanowiska Kolegium, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy ustalić począwszy od dnia, w którym spełniono ostatnią, wymaganą przesłankę przyznania prawa do tego świadczenia (tj. od dnia 1 września 2023 r.), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, tj. w stanie faktycznym niniejszej sprawy winna to być data 1 maja 2021 r. (wniosek o orzeczenie niepełnosprawności skarżąca złożyła w dniu 25 maja 2021 r.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w ocenie materiału dowodowego, polegających na: - błędnym przyjęciu organu I instancji w decyzji z dnia 13 lutego 2024 r. (ŚP.XXII.5211.1402023/2024), że podstawa uprawnienia małoletniego S.K. do świadczenia pielęgnacyjnego wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Niepełnosprawności we Wrocławiu, podczas gdy za właściwą podstawę należało uznać wyrok Sądu Rejonowego we Wrocławiu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 31 lipca 2023 r., - braku odniesienia się przez organ II instancji w decyzji z 12 kwietnia 2024 r. do tej kwestii. Powyższe stanowiło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., - braku odniesienia się w decyzji z 12 kwietnia 2024 r. do podniesionego w odwołaniu przez skarżącą zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu Kolegium przywołało jedynie normę wynikającą z art. 24 ust. 2a ww. ustawy. Zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło ustosunkowania się do zarzutów wyartykułowanych przez skarżącą w odwołaniu. Prawidłowa ocena powinna natomiast poprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do właściwej konkluzji, że naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniały uchylenie decyzji SKO z dnia 12 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył też wskazane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię, podobnie, jak uczyniło to SKO w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd podzielił nieprawidłowe stanowiska SKO, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy ustalić począwszy od dnia, w którym spełniono ostatnią, wymaganą przesłankę przyznania prawa do tego świadczenia (tj. od dnia 1 września 2023 r.), podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, tj. w stanie faktycznym niniejszej sprawy winna to być data 1 maja 2021 r. W rezultacie skarżąca została niesłusznie i bezprawnie pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za łączny okres od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. Ponieważ zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut błędnej wykładni prawa materialnego – art. 17 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Spór w sprawie dotyczy daty początkowej, od której zostało skarżącej przyzywane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie zakwestionowały, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dla małoletniego syna w dniu 25 maja 2021 r., a następnie, przed upływem 3 miesięcy od wyroku Sądu Rejonowego IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 31 lipca 2023 r., w dniu 21 września 2023 r. złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Wobec ustalenia, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do 31 sierpnia 2023 r., co w świetle znajdującego w sprawie zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 31 grudnia 2023 r. stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia, świadczenie zostało przyznane od 1 września 2023 r., po rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Sąd I instancji podzielił to stanowisko wskazując, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., a to z uwagi na treść art. 63 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). Należy w związku z tym zauważyć, że zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni prawa materialnego dotyczy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2024 r., w skardze kasacyjnej wskazano bowiem na Dziennik Ustaw z 2024 r., poz. 323. Jest to brzmienie, w którym art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma już nowe brzmienie, ustawodawca zmienił model świadczenia pielęgnacyjnego i m. in. zrezygnował z przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej w wieku do ukończenia 18. roku życia. Jakkolwiek decyzje organów obu instancji zostały wydane już po 1 stycznia 2024 r., to nowe brzmienie art. 17 ust. 1 uś.r. nie miało w sprawie zastosowania, ze względu na przepis przejściowy art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym. Ten przepis przejściowy został powołany jako podstawa do stosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym i nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej. W tej sytuacji kwestia zastosowania w sprawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2024 r. nie została podważona i nie jest wątpliwa. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżąca spełniła przesłanki do przyznania jej świadczenie pielęgnacyjnego przed 1 stycznia 2024 r., zastosowanie w sprawie miały zatem przepisy u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym. Już z tego powodu zarzut błędnej wykładni wskazanych przepisów w brzmieniu wynikającym z Dziennika Ustaw z 2024 r., poz. 323 nie może być skuteczny. W brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w szczególności matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ówczesnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne było rekompensatą dla opiekuna, który rezygnował z zarobkowania, łączyło się także z objęciem go ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym. Pozostawanie w zatrudnieniu, definiowanym w art. 3 pkt 22 u.ś.r., stanowiło przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak długo opiekun pozostawał w zatrudnieniu lub wykonywał inną pracę zarobkową, tak długo nie były spełnione wszystkie konieczne warunku uzyskania prawa do świadczenia. Przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie ma tutaj modyfikującego wpływu na tę przeszkodę, albowiem dotyczy innej kwestii. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Ustalenie prawa jest jednak uzależnione od spełnienia w tym okresie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., czyli opiekun musiał zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie przyjęta przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Nie wpływa na tę ocenę przywołane w skardze kasacyjnej stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie zawisłej przez Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. SK 18/22, jak też wyrok TK wydany w dniu 25 marca 2026 r. Wyrok ten nie został do tej pory opublikowany i nie skutkuje utratą mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Nie są w konsekwencji uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest wykazanie istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji. W tej sytuacji zarzut pod adresem przyjęcia wadliwych ustaleń przez organ I instancji, następnie skorygowanych przez organ odwoławczy i prawidłowo zaakceptowanych przez Sąd I instancji, nie może odnieść skutku. Mając na uwadze przesłanki prawa materialnego determinujące przyznanie prawa doświadczenia pielęgnacyjnego, zakres ustaleń faktycznych w sprawie był adekwatny, a ocena okoliczności faktycznych prawidłowa. Stawiając w sprawie zarzut wadliwych ustaleń faktycznych nie podważono najistotniejszego z nich, a mianowicie faktu pozostawania w zatrudnieniu przez skarżącą do 31 sierpnia 2023 r. Ta okoliczność stała na przeszkodzie do przyznania świadczenia za okres od 21 maja 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.