I OSK 587/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku i decyzji administracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 września 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1551/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 lipca 2024 r. nr SKO.PS/4110/292/2024 w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego postanawia: 1. odrzucić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku; 2. odmówić wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej.

Wyrokiem z dnia 2 września 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1551/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 lipca 2024 r. nr SKO.PS/4110/292/2024 w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku i decyzji administracyjnej. Uzasadniając ten wniosek skarżący wskazał, że w sprawie zachodzi realne ryzyko wyrządzenia niepowetowanej szkody, gdyż utrzymuje się jedynie z niskich świadczeń socjalnych, a pozbawienie go świadczenia pieniężnego uniemożliwia zaspokojenie elementarnych potrzeb. W jego ocenie wykonanie zaskarżonej decyzji skutkowałoby pozbawieniem go środków koniecznych do egzystencji i spowodowałoby szkodę trudną do odwrócenia, a ewentualne późniejsze przywrócenie świadczenia nie zrekompensowałoby powstałego okresu niedostatku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnienia wymaga sposób sformułowania przez skarżącego – zastępowanego przez zawodowego pełnomocnika – wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku oraz "decyzji administracyjnej". Po pierwsze od profesjonalnego pełnomocnika wymaga się dokładności i zachowania zasad w konstruowaniu pism procesowych, po drugie elementarnej znajomości przepisów. Wnosząc o wstrzymanie wykonania należy wskazać czy wniosek dotyczy zaskarżonej decyzji czy także decyzji organu I instancji. Tymczasem pełnomocnik we wniosku wskazuje na "decyzję administracyjną". Wskazać zatem w tym miejscu trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do poprawiania czy precyzowania pism procesowych, ani domyślania się co strona miała na myśli. Przepis art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) dotyczy zatem wyłącznie wstrzymania wykonania aktów bądź czynności (wskazanych w § 1) wydanych w postępowaniu administracyjnym i będących przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie wyroków sądów administracyjnych. Oznacza to, że nie może on stanowić podstawy wstrzymania wykonania wyroku, którego dotyczy skarga kasacyjna złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest również innych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również w ustawach szczególnych, które pozwalałyby na wstrzymanie wykonania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku wniesienia od tego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się zatem do kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji należy podkreślić, że na skutek wniesienia środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zaskarżony wyrok pozostaje wyrokiem nieprawomocnym i nie podlega w ogóle wykonaniu, a co za tym idzie nie wywołuje on skutków prawnych związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu wiąże strony i sąd, który je wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). Skoro zatem ustawodawca nie przewidział możliwości skutecznego złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania nieprawomocnego wyroku, zawarty w skardze kasacyjnej skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uznać należało za niedopuszczalny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 oraz w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. W pozostałej części wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ochroną tymczasową z art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być objęte wyłącznie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. np. postanowienie NSA z 30 czerwca 2015 r., II GZ 306/15). Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Z przepisu tego wynika także, iż warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (postanowienia), że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla strony skarżącej niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 30 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 10 maja 2024 r. uchylającą decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego i nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. We wniosku pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosi o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej. Dopiero w uzasadnieniu wniosku precyzuje, że wnosi o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dalszym ciągu bez pełnej nazwy organu czy wskazania daty i numeru tejże decyzji. Nawet zatem gdyby uznać, że zaskarżona decyzja (zakładając że o nią wnioskodawcy chodzi) nadaje się do wykonania, trzeba mieć na względzie przede wszystkim treść wniosku i jego uzasadnienie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (por. postanowienia NSA: z dnia 16 marca 2022 r. I OSK 320/22; z dnia 29 kwietnia 2021 r., I GSK 335/21; z dnia 21 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 144/21, z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1391/20). Tymczasem z uzasadnienia rozpoznawanego wniosku nie wynikają żadne konkretne informacje na temat sytuacji finansowej i życiowej skarżącego. Wniosek jest sformułowany i uzasadniony lakonicznie i odnosi się jedynie do ogólnych stwierdzeń "realnego ryzyka wyrządzenia niepowetowanej szkody" lub "spowodowania skutków trudnych do odwrócenia". Należy wskazać, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podlega rozpoznaniu według ściśle określonych kryteriów wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. skarżący wskazuje, że " jest osobą o ograniczonej zdolności zarobkowania i utrzymuje się jedynie z niskich świadczeń socjalnych, a pozbawienie go świadczenia pieniężnego uniemożliwi mu zaspokojenie elementarnych potrzeb bytowych" oraz "wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie pozbawieniem go środków koniecznych do egzystencji". Przestawione stwierdzenia w żaden sposób nie zostały jednak uargumentowane, m.in. brak jest wykazania konkretnych kwot w uzasadnieniu wniosku, pozwalających na ocenę sytuacji życiowej skarżącego. Skarżący nie nadesłał żadnych dokumentów, które poparłyby twierdzenia zawarte we wniosku. Brak wykazania tych okoliczności oraz brak uprawdopodobnienia sytuacji materialnej powoduje, że sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pozbawiony jest możliwości oceny czy okoliczności sprawy wskazują, że spełnione zostały ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego "przedsądu". Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia zawiera wyłącznie ogólne twierdzenie o grożącej skarżącemu niepowetowanej szkodzie, bez przedstawienia jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych odnoszących się do jego sytuacji majątkowej ani bez powołania dowodów pozwalających na ich uprawdopodobnienie. Autor wniosku podał jedynie, że skarżący jest osobą o ograniczonej zdolności zarobkowania i utrzymuje się z niskich świadczeń socjalnych. Tego rodzaju lakoniczne twierdzenia nie realizują obowiązku wynikającego z art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie dają podstaw do przyjęcia, że zachodzą ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania aktu. Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. postanowił jak w punkcie drugim sentencji.