I OSK 586/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 3 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S., W. P., S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 stycznia 2026 r., sygn. akt II SAB/Kr 248/25 w sprawie ze skargi E. S., W. P., S. P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie w przedmiocie ponownego przeliczenia kwoty waloryzacji wypłaconego odszkodowania oraz terminu liczenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od E. S., W. P. i S. P. na rzecz Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 23 stycznia 2026 r., sygn. akt II SAB/Kr 248/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę E. S., W. P. i S. P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie (dalej: organ administracji) w przedmiocie ponownego przeliczenia kwoty waloryzacji wypłaconego odszkodowania oraz terminu liczenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 141 § 1 p.p.s.a. z uwagi na pominięcie w uzasadnieniu wyroku, powodów oddalenia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego, w zakresie naliczenia odsetek za opóźnienie lub zwłokę w zapłacie odszkodowania, co ma ten skutek, że niemożliwe jest odniesienie się do powodów takiego rozstrzygnięcia w trybie kontroli instancyjnej; (2) art. 149 § 1 pkt 1, 2, 3 i 1a oraz § 2 p.p.s.a. z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą przyjęciu, iż pomimo obowiązku prawnego obligującego podmiot zobowiązany do naliczenia zapłaty odsetek za opóźnienie lub zwłokę w zapłacie odszkodowania, na wniosek złożony przez stronę do naliczenia lub odmowy ich naliczenia nie dochodzi od 855 dni (dzień złożenia skargi), w sprawie nie doszło do bezczynności. Podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do stwierdzenia, iż trwający 28 miesięcy i 2 dni stan to stan bezczynności, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawidłowa wykładnia powinna prowadzić również do wniosku, iż Sąd winien zobowiązać podmiot do dokonania czynności, stwierdzić obowiązek wynikający z przepisów, jak również przyznać od podmiotu zobowiązanego na rzecz strony wnioskowaną sumę pieniężną. W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: (1) art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z uwagi na jego pominięcie. Uwzględnienie tego przepisu i jego wykładnia powinna prowadzić do wniosku, iż sprawa odsetek jako pochodna sprawy odszkodowawczej jest sprawą administracyjną, a jej niezałatwienie przez podmiot zobowiązany podlega kontroli w trybie skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; (2) art. 132 ust. 3 u.g.n. z uwagi na jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skoro podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania dokonał jego wypłaty wraz ze zwaloryzowaną w jakikolwiek sposób kwotą, strona traci prawo do kontroli sądowej takiej czynności, bowiem podmiot zobowiązany, w takim przypadku nie ma obowiązku załatwić wniosku strony w sposób umożliwiający sądową kontrolę. Podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że strona kwestionująca prawidłowość naliczenia kwoty waloryzacji ma prawo uzyskać od podmiotu zobowiązanego decyzję (w przypadku odmowy uznania zasadności wniosku) umożliwiającą jej weryfikację w trybie kontroli przed sądem administracyjnym. W następstwie błędnej wykładni doszło do naruszenia następujących przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: art. 45 ust. 1 - zasady stanowiącej prawo jednostki do sądu oraz art. 184 - zasady stanowiącej sądową kontrolę działalności organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu administracji przedstawił stanowisko mające przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu administracji można mówić wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, tylko brak ich podjęcia w określonej formie i w określonym terminie. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przyjmuje się, że wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, lecz także wówczas, gdy odmawia wydania aktu pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 97 i powołane tam orzecznictwo). W rozpatrywanej sprawie decyzją Wojewody Małopolskiego z 16 maja 2023 r. (dalej: decyzja odszkodowawcza) ustalono na rzecz skarżących odszkodowanie za prawo własności nieruchomości objętej decyzją Wojewody Małopolskiego z 15 września 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: decyzja zrid). W punkcie 3 decyzji odszkodowawczej zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja zrid stanie się ostateczna. Odszkodowanie, zwaloryzowane na dzień zapłaty, zostało wypłacone skarżącym w lipcu 2024 r. w terminie określonym w decyzji odszkodowawczej, która to decyzja zgodnie z zaświadczeniem Wojewody Małopolskiego z 13 czerwca 2023 r., stała się ostateczna z dniem 10 czerwca 2023 r., gdyż w ustawowym terminie nie wpłynęło od niej odwołanie. Powyższe okoliczności nie były sporne. Pismem z 27 marca 2025 r. skarżący wystąpili do Wojewody Małopolskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu: 1) ustalenia wysokości waloryzacji należnej wraz z wypłaconym już odszkodowaniem za wywłaszczenie, gdyż zdaniem skarżących kwota waloryzacji została zaniżona; 2) ustalenia terminu liczenia odsetek za opóźnienie w zapłacie kwoty waloryzacji odszkodowania. Wojewoda przekazał wniosek do rozpatrzenia - jako właściwemu organowi - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na danym obszarze działającego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie. Przedmiotem sporu w sprawie jest przede wszystkim kwestia dopuszczalności kwestionowania w postępowaniu administracyjnym wysokości kwoty waloryzacji dokonanej na dzień wypłaconego odszkodowania, która została uregulowana wraz z należnym odszkodowaniem. W ocenie Sądu I instancji w powyższej sytuacji brak jest podstaw do wystąpienia przez stronę z żądaniem ponownego ustalenia negowanej wysokości waloryzacji w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest zasadne. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311; dalej: specustawa drogowa) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a - za nieruchomości wywłaszczone z mocy prawa w związku z inwestycją drogową - stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W art. 18 ust. 3 specustawy drogowej przewidziano, że odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145; dalej: u.g.n.) wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Instytucja waloryzacji odszkodowania wynikająca z powyżej przywołanych przepisów jest odrębna i niezależna od procedury ustalania wysokości samego odszkodowania. Ustawodawca jasno i jednoznacznie określił, że waloryzacja ta jest dokonywana na dzień zapłaty odszkodowania, stanowiąc czynność obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Zarówno wymienione przepisy, jak i inne przepisy specustawy drogowej, czy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przewidują możliwości weryfikacji ustalonej i wypłaconej kwoty waloryzacji. W szczególności brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. i wydania decyzji administracyjnej, gdy uprawniony kwestionuje wysokość kwoty waloryzacji odszkodowania. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku stosowania władczej i jednostronnej formy działania organu administracji w formie decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu dotyczącym ponownego przeliczenia wysokości kwoty waloryzacji należnej wraz z wypłaconym już odszkodowaniem za wywłaszczenie, a kompetencji do podejmowania tego rodzaju działania nie można domniemywać. W rezultacie, wobec braku podstaw prawnych do wydania decyzji w tym przedmiocie, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie organowi administracji nie można zarzucić bezczynności. Zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., gdyż faktycznie w uzasadnieniu swego wyroku WSA w ogóle nie wypowiedział się do co powodów oddalenia skargi na bezczynność w zakresie naliczenia odsetek za opóźnienie lub zwłokę w zapłacie odszkodowania. Niemniej jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 481 § 1 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Natomiast stosownie do art. 476 k.c. dłużnik dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie, a jeżeli termin nie jest oznaczony, gdy nie spełnia świadczenia niezwłocznie po wezwaniu przez wierzyciela. Nie dotyczy to wypadku, gdy opóźnienie w spełnieniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Wskazane przepisy kodeksu cywilnego znajdują odpowiednie zastosowanie w przypadku wystąpienia zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, jednak taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Nie było bowiem kwestią sporną, że zwaloryzowane odszkodowanie zostało wypłacone skarżącym w lipcu 2024 r., w terminie określonym w pkt 3 decyzji odszkodowawczej, tj. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja zrid stała się ostateczna. Należy mieć na uwadze, że decyzja odszkodowawcza stała się ostateczna z dniem 10 czerwca 2023 r., gdyż w ustawowym terminie nie wpłynęło od niej odwołanie. Decyzja ta jest zatem wiążąca. Skarżący nie zakwestionowali rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 decyzji odszkodowawczej w stosownym czasie i procedurze, zatem wypłata odszkodowania powinna była nastąpić we wskazanym w nim terminie. Nieskuteczne jest więc kwestionowanie przez skarżących, już po uzyskaniu przez decyzję odszkodowawczą waloru ostateczności, że wypłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie określonym w art. 132 ust. 1a u.g.n. (tj. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna) i w konsekwencji bezpodstawne jest domaganie się w związku z tym odsetek z tytułu niewypłacenia odszkodowania w tym terminie. Na marginesie należy zauważyć, że we wniosku z 23 czerwca 2023 r. profesjonalny pełnomocnik skarżących wystąpił wypłatę pełnej kwoty odszkodowania, gdy decyzja zrid uzyska walor ostateczności, nie poważając zatem terminu wypłaty odszkodowania określonego w decyzji odszkodowawczej. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 132 ust. 2 u.g.n. oraz drugi z zarzutów proceduralnych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia (tj. braku uzasadnienia w zakresie oddalenia skargi na bezczynność w przedmiocie naliczenia odsetek). Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.