I OSK 582/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 624/24 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r. nr KO A/5426/Op/23 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. I SA/Wa 624/24 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r. nr KO A/5426/Op/23 w przedmiocie zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od wyroku złożył A. S., zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, 2. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 – dalej jako: “u.p.s.") poprzez jego błędną wykładnię w zakresie ustalenia przesłanki niezbędnej potrzeby bytowej oraz zasad jej zaspokajania ze środków pomocy społecznej, w tym także jej niezbędności. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone przez skarżącego ani w całości, ani w części. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznawania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, a mianowicie, że jakkolwiek w wyroku Sądu pierwszej instancji wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została dnia 10 stycznia 2024 r., to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało w tej decyzji datę "10 stycznia 2023 r.". Niemniej jednak, wobec faktu, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z dnia 13 września 2023 r., nie ma wątpliwości, co do tego, że rzeczywistą datą wydania zaskarżonej decyzji był - prawidłowo wskazany w zaskarżonym wyroku - dzień 10 stycznia 2024 r. Istota skargi kasacyjnej dotyczy sposobu, w jaki organy administracji uzasadniły odmowę przyznania pełnego świadczenia, oraz fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcie to zaakceptował. Skarżący kasacyjnie podnosi, że organ pierwszej instancji jedynie "lakonicznie" stwierdził brak środków finansowych, nie przedstawiając na to żadnych twardych dowodów (dokumentów, budżetu). Zarzucono przekroczenie granic uznania administracyjnego, akcentując, że choć zasiłek celowy jest uznaniowy, to organ nie może zasłaniać się brakiem funduszy, nie wykazując ich rzeczywistego stanu, co uniemożliwia sądową kontrolę legalności takiej decyzji. Wskazano też, że organ nie odniósł się do argumentu, że poprzednia pomoc dotyczyła obuwia letniego, a obecny wniosek dotyczy obuwia jesienno-zimowego. Ponadto, zdaniem skarżącego, doszło do błędnej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej (art. 39 ust. 1 i 2). Skarżący argumentuje, że zakup butów na sezon zimowy nie jest potrzebą opcjonalną, lecz niezbędną potrzebą bytową, bez której zagrożone jest zdrowie i egzystencja człowieka (szczególnie w kontekście problemów zdrowotnych skarżącego). Podkreślono, że odzież i obuwie znajdują się w hierarchii potrzeb zaraz po żywności i lekach, co powinno obligować organ do priorytetowego potraktowania tego wydatku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji skargi kasacyjnej, trzeba wskazać, że wobec kontrolnych uprawnień sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję sądu wyznaczoną art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2024, poz. 1267). Nie jest również konieczne precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 3 ust. 4 tej ustawy, ani też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.).To samo odnosi się do zasobu środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki, tym osobom przyznano zasiłki (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r., I OSK 2215/18, wyrok NSA z 2 marca 2018 r., I OSK 2967/17, wyrok NSA z 18 czerwca 2024 r. sygn. I OSK 1308/23). Niezasadnie, w badanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuca organom przekroczenie granic uznania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie niesłusznie utożsamia trudną sytuację życiową z automatycznym prawem do każdego kolejnego zasiłku celowego. Pomoc udzielana w trybie art. 39 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi, że świadczenie "może być przyznane", a nie że organ ma obowiązek je przyznać w każdym przypadku wystąpienia potrzeby. Sam fakt, że obuwie mieści się w katalogu zawartym w art. 39 ust. 2 u.p.s., nie może być utożsamiany z koniecznością finansowania każdego zakupu butów ze środków pomocy społecznej. Zasiłek celowy służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej w minimalnym standardzie, a organ ma prawo ocenić, czy potrzeba ta jest rzeczywiście pilna, niezaspokojona i niemożliwa do pokrycia w inny sposób. Potrzeby osób korzystających z pomocy uwzględnia się wtedy, gdy odpowiadają celom pomocy społecznej i mieszczą się w możliwościach systemu pomocy. Nie jest dowolnością przyjęcie, że skoro niedawno sfinansowano zakup butów, to kolejny wniosek o buty po kilku miesiącach wymaga wykazania szczególnej konieczności. Pomoc społeczna nie finansuje optymalnego lub wygodnego standardu wyposażenia, lecz potrzeby niezbędne. Jeżeli skarżący nie wykazał, że nie posiada żadnego obuwia pozwalającego mu normalnie funkcjonować, organ mógł uznać, że kolejna pomoc na ten sam rodzaj potrzeby nie jest priorytetowa. Zasadność złożonej w niniejszej sprawie skargi musi być oceniana z uwzględnieniem pełnego kontekstu tej sprawy. Skoro organ już realizuje wobec skarżącego obowiązki pomocowe w znacznym zakresie, to jego kolejny wniosek musi być oceniany przez pryzmat całości udzielonego wsparcia. Konieczne jest dokonanie gradacji zgłoszonego żądania w kontekście nie tylko interesu osoby wnioskującej, ale również interesu innych osób potrzebujących oraz ograniczonych środków przeznaczonych na pomoc społeczną. W świetle powyższego wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne i jako takie nie mogły przynieść pożądanego rezultatu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.