I OSK 576/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 7/21 w sprawie ze skargi Z. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2021 r. I SAB/Wa 7/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość: 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 12 maja 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w rejonie ul. S[...], stanowiącą działki nr [...]o powierzchni [...] m2 i nr [...]o powierzchni [...]m2 z obrębu [...]- w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy. Zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz 37 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ w postępowaniu podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, zbędnych i nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia twierdzenia, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 2 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. "Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona łącznie tymi przepisami, została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem" (zob. wyrok NSA z 13.09.2023 r. I GSK 1226/22, LEX nr 3603865). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jaką normę prawną (normę zachowania) tworzą powołane przepisy, z których ostatni (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) odwołuje się do definicji przewlekłości, a sama przewlekłość postępowania nie jest kwestionowana, tylko jej charakter. Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem pkt 2 wyroku, w którym Sąd I instancji (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.) orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie się natomiast do zasady szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a., w kontekście art. 149 § 1a p.p.s.a., pozwala na ocenę, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała rażący charakter. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z: 30 stycznia 2014 r. I OSK 2563/13; 17 listopada 2015 r. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość i drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. II OSK 1610/20; wyrok NSA z 27.06.2023 r. III OSK 4497/21, LEX nr 3591520). Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd I instancji, wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. WSA wskazał na dwie kwestie. Po pierwsze, nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość prowadzone jest przez organ administracji przez ponad 7 lat i nadal nie jest ostatecznie zakończone (str. 8 uzasadnienia). Po drugie, po wpływie w dniu 3 marca 2020 r. do organu I instancji akt administracyjnych sprawy, nie podjął on żadnej merytorycznej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. Za takie czynności nie można uznać prowadzenia korespondencji z Sądem Okręgowym w Warszawie, czy też występowanie do Biura Prawnego z prośbą o wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomość z rzeczywistym stanem prawnym. Poza tym do dnia wyrokowania Sąd nie uzyskał informacji, czy takie powództwo zostało wywiedzione. Z tymi ostatnimi ustaleniami, tj. czy prowadzenie korespondencji z Sądem Okręgowym w Warszawie, czy też występowanie do Biura Prawnego urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie, z prośbą o wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, były czynnościami zmierzającymi do rozstrzygnięcia sprawy, czy też nie polemizuje skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale nie przełożyło się to na żaden zarzut skargi kasacyjnej, w zakresie ustaleń stanu faktycznego. Organ wskazuje dalej, że 5 sierpnia 2021 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone z uwagi na wniesienie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej, to jednak zauważyć należy, że zawieszenie postępowania nastąpiło już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji. Nie może to mieć więc żadnego wpływu na ocenę charakteru przewlekłości. Gdyby bowiem organ na początku postępowania o ustalenie odszkodowania podjął tego typu czynności i jednocześnie zawiesił postępowanie, ocena zarówno wystąpienia przewlekłości, jak i jej charakteru, mogłaby być inna. Tymczasem prawdą jest, że postępowanie odszkodowawcze do chwili wyrokowania przez Sąd I instancji trwało już ponad 7 lat. W jego toku organ I instancji wydał wprawdzie dwie decyzje (z 29 czerwca 2015 r. i z 17 stycznia 2018 r.), ale obie te decyzje zostały uchylone i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, z tego powodu, że organ ignorował treść wpisu własności w księdze wieczystej nieruchomości przy ustalaniu przesłanek odszkodowania, wbrew ustaleniom organu odwoławczego, czym przyczynił się do znacznego wydłużenia postępowania. Próbę zakwestionowania wpisu własności w księdze wieczystej, jeśli w ogóle uzasadnioną (o czym rozstrzygnąć może tylko sąd powszechny), ocenić należy jako co najmniej znacznie spóźnioną, co ma zasadniczy wpływ na ocenę przewlekłości postępowania. Wszak wpis podmiotu publicznego w księdze wieczystej był prawomocny, a zatem nie było bezwzględnej przeszkody do orzekania o odszkodowaniu. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia twierdzenia, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wszak wyżej wskazano już okoliczności, na których oparł się Sąd I instancji orzekając w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. To, czy okoliczności te mogły uzasadniać podjętą przez WSA ocenę charakteru przewlekłości, nie może być kwestionowane za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. "W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy" (wyrok NSA z 28.07.2023 r. I OSK 898/21, LEX nr 3599543). Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.