I OSK 598/23

Dnia 13 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta miasta stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 403/22 w sprawie ze skargi L.M. i E.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 403/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi L.M. i E.M. (dalej wnioskodawcy) na przewlekłe postępowanie Prezydenta miasta stołecznego Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. zobowiązał Prezydenta miasta stołecznego Warszawy do rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Prezydent miasta stołecznego Warszawy dopuścił się przewlekłego postępowania; 3. stwierdził, że przewlekłość, o której mowa powyżej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądził od Prezydenta miasta stołecznego Warszawy na rzecz L.M. i E.M. solidarnie kwotę 597 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 30, 33-35v akt sądowych). Skargę kasacyjną od wyroku IV SAB/Wa 403/23 wywiódł Prezydent m.st. Warszawy (dalej Prezydent), reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. K.D., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 53 § 2b ppsa przez błędne przyjęcie, że ponaglenie zostało złożone do właściwego organu i rozpoznanie merytoryczne skargi; 2. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa przez brak odrzucenia skargi, w sytuacji gdy niedopuszczalne było wniesienie skargi do sądu bez złożenia ponaglenia do właściwego organu; 3. art. 149 § 1a ppsa przez stwierdzenie, że przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; 4. art. 149 § 1 pkt 1 ppsa przez wyznaczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, podczas gdy realny czas potrzebny na zgromadzenie kompletnego materiału przekracza ten termin. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 44-47v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Stan faktyczny ustalony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowany, przeto jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 53 § 2b ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Trafnie Autorka skargi kasacyjnej podnosi, że skargę na [...] przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowania; [...] (art. 37 § pkt 1 kpa). Sprawa w której skarżący wnieśli ponaglenie, zainicjowana została wnioskiem z 20 października 2020 r., w którym wnioskodawcy wnieśli o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną decyzją z 23 kwietnia 2019 r. nr 478/2019 Prezydenta m.st. Warszawy, wydanej z powołaniem art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 [ze zm., dalej ugn - uw. NSA]; k. 3-1 akt administracyjnych). Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie [ugn], rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda (art. 9a ugn; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 107-109 nb 1 i 2 pkt 8). Organem, do którego wnioskodawcy winni byli wnieść ponaglenie, był zatem Wojewoda Mazowiecki, który uprzednio postanowieniem z 23 lipca 2021 r. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 14 kwietnia 2021 r. nr 72/BM/WWO/DW/2021 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ugn za przedmiotową nieruchomość (k. 29-28v akt administracyjnych). Dnia 5 lipca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynęło ponaglenie wnioskodawców reprezentowanych przez r. pr. K.K. na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium), powołując art. 37 § 6 pkt 1 kpa stwierdziło, że nie znajduje podstaw do orzeczenia o ponagleniu; wskazując w uzasadnieniu: "[...] Kolegium nie jest właściwym do rozpoznania ponaglenia na przewlekłość postępowania i niezałatwienia w terminie sprawy odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] nr ew. [...] [...] należy uznać, iż: 1. ponaglenie zawierało uzasadnienie, zatem podlega rozpoznaniu; 2. mając na względzie brak właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie, brak jest możliwości podjęcia żądanej przez stronę czynności [...] (k. 78-77 akt administracyjnych). Błędne rozpoznanie ponaglenia przez organ niewłaściwy, który miał obowiązek zbadać swą właściwość rzeczową i miejscową (art. 19 kpa), a wobec stwierdzenia swej niewłaściwości rzeczowej, obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jako organu, który nie jest właściwy w sprawie, było niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 499, nb 2 do 2 p. 1; A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 395 - uw. 12, 13 do art. 65). Kolegium wiedząc, że "nie jest organem właściwym do rozpoznania ponaglenia [...] uznało, iż: 1. ponaglenie zawierało uzasadnienie, zatem podlega rozpoznaniu [...]". To, że ponaglenie zawierało uzasadnienie, w żaden sposób nie wpływało na obowiązek niezwłocznego przekazania przez Kolegium ponaglenia właściwemu Wojewodzie Mazowieckiemu (art. 65 § 1 kpa). W zawiadomieniach o terminie załatwienia sprawy z: 17 września 2021 r. i 25 sierpnia 2022 r. (k. 41-41v, 74-74v akt administracyjnych) Prezydent w ogóle nie pouczył skarżących o przysługującym im prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 kpa) ani o organie, do którego ponaglenie należało wnieść, do czego był obowiązany. Wnioskodawcy, którzy wnieśli ponaglenie, nie mogą ponieść konsekwencji błędnego nieprzekazania ponaglenia właściwemu Wojewodzie, skoro Kolegium wiedziało, że jest niewłaściwe, a jednak stwierdziło "na podstawie art. 37 § 6 p. 1 kpa że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie znajduje podstaw do orzeczenia o ponagleniu organu" (k. 78-77 akt administracyjnych). Nawet nierozpoznanie ponaglenia nie stanowi przeszkody do skutecznego wywiedzenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Czyni to zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ppsa nieusprawiedliwionym. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa okazał się niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 § 3 kpa), która miała rażący charakter (art. 149 § 1a ppsa). Już po postanowieniu Wojewody Mazowieckiego z 23 lipca 2021 r. dla Prezydenta m.st. Warszawy było oczywiste, że niezasadnie wydał postanowienie z 14 kwietnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ugn (k. 13-12, 29-28v akt administracyjnych), zatem obowiązany był podjąć czynności procesowe dla terminowego, merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem z 20 października 2020 r., a do czego do dnia wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo upływu ponad 2 lat i 9 miesięcy, nie doszło. Wyznaczenie zatem miesięcznego terminu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w realiach niniejszej sprawy, nie narusza art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, tym bardziej że przy dzisiejszym poziomie urządzeń reprograficznych, organ winien prowadzić postępowanie merytoryczne na podstawie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych; sprawa nie dotyczy stanów dawnych (jak np. w sprawach reprywatyzacyjnych) a Prezydent i podległe mu służby mają dostęp do znakomitej większości dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (przykładowo: k. 2-1v, 4-4v, 33-30v, 45, 61-47, 68 i wydruki przypięte do wewnętrznej strony okładki akt administracyjnych) . Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.