I OSK 568/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1712/23 w sprawie ze skargi C. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 listopada 2020 r. nr DLI-V.7615.297.2020.JO w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek C. H. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1712/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi C. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 listopada 2020 r. znak DLI V.7615.297.2020.JO w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z 27 sierpnia 2020 r. r. znak NSP-III.7570.374.2019.MK (pkt 1 sentencji wyroku); zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej C. H. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) decyzją z 27 listopada 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister), po rozpatrzeniu odwołania C. H. (dalej: Skarżąca) od decyzji Wojewody Pomorskiego (dalej: Wojewody) z 27 sierpnia 2020 r. nr NSP-III.7570.374.2019.MK w przedmiocie ustalenia odszkodowania, utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją Wojewody z 24 września 2019 r. nr WI-III.7820.17.2018.MKH o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "zrid") nieruchomość położona w gminie [...] w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0827 ha oraz [...] o pow. 0,1148 ha (dalej: "nieruchomość") została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: "[....]". Decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r. Wojewoda orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania w kwocie 74 882,85 zł za przejętą nieruchomość; 2) przyznaniu ustalonego odszkodowania w całości na rzecz Skarżącej; 3) zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 decyzji na rzecz Skarżącej, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie. Zaskarżoną obecnie decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia odwoławczego wskazano w szczególności, co następuje: Przedmiot sprawy regulują przepisy: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej: "ustawa"); ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n."); rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2007 r. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustalono na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego 2 grudnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. J. (uprawnienia nr [...]). W operacie tym biegła poczyniła następujące ustalenia: (i) W odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości: Według stanu na dzień wydania decyzji zrid przejęta nieruchomość położona była w części na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 24 lipca 2018 r., zgodnie z którym część nieruchomości znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem MU10 - zabudowa mieszkaniowo-usługowa jednorodzinna (ok. 362 m²) oraz część na obszarze oznaczonym symbolem KDD - tereny dróg dojazdowych (ok. 440 m²). Pozostała część nieruchomości znajdowała się na obszarze, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] stanowiła tereny dróg w strefie planowanego przebiegu drogi ekspresowej [...] (ok. 598 m²) oraz grunty rolne. (ii) W odniesieniu do analizy rynku transakcji nieruchomościami podobnymi: W sprawie zachodziła konieczność dokonania analizy rynku: 1) nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym, 2) rynku nieruchomości drogowych oraz 3) rynku nieruchomości rolnych. W pierwszej kolejności należało zbadać rynek lokalny nieruchomości drogowych obejmujący obszar gminy [...] oraz innych gmin z terenów powiatu [...] o podobnej lokalizacji w stosunku do ośrodków miejskich. Badaniem objęto dane od 2017 r. do dnia wyceny. Biegła ustaliła, że ceny nieruchomości podobnych zawierały się w przedziale od 10,00 zł/m² do 44,33 zł/m², zaś cena średnia wyniosła 24,88 zł/m². Biegła przeprowadziła także analizę rynku nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, w pierwszej kolejności na terenie obrębu [...], a następnie na terenie całej gminy [...] w okresie od 2017 roku do dnia wyceny. Biegła wskazała, że ceny nieruchomości podobnych zawierały się w przedziale od ok. 15 zł/m² do ok. 70 zł/m², natomiast cena średnia wyniosła 38,73 zł/m². Następnie biegła zbadała rynek nieruchomości rolnych na terenie gminy [...], w okresie od 2017 roku do dnia wyceny oraz ustaliła, że zanotowane ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od ok. 2 zł/m2 do ok. 11 zł/m², natomiast cena średnia wyniosła 5,85 zł/m². Biegła stwierdziła zatem, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie powoduje zwiększenia jej wartości w przypadku gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym, natomiast powoduje zwiększenie jej wartości w przypadku przeznaczenia rolnego nieruchomości, w związku z czym zasada korzyści zostanie zastosowana dla określenia wartości części nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. (iii) W odniesieniu do wyceny nieruchomości: Wartość rynkową prawa własności gruntu biegła określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do wyceny części nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym rzeczoznawczyni przyjęła 12 transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym, w których ceny zawierały się w przedziale od 14,53 zł/m² do 69,78 zł/m², natomiast cena średnia wyniosła 38,73 zł/m². Na str. 22 operatu szacunkowego biegła przedstawiła charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Biegła ustaliła, że wpływ na wartość nieruchomości mają cechy opisane na str. 24-25 operatu szacunkowego, tj.: lokalizacja (waga 20%), sąsiedztwo (waga 20%), potencjał inwestycyjny (waga 30%), powierzchnia i kształt (waga 10%) oraz dostępność infrastruktury (waga 20%), a następnie określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m² gruntu na kwotę 53,22 zł, w związku z czym wartość rynkowa części gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym wyniosła 19 265,64 zł. Do wyceny pozostałej części nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjęła 17 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, o cenach od 10,00 zł/m² do 44,33 zł/m² oraz cenie średniej wynoszącej 24,88 zł/m2. Na str. 18 operatu szacunkowego biegła przedstawiła charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Biegła ustaliła, że wpływ na wartość nieruchomości mają cechy opisane na str. 20-21 operatu szacunkowego, tj.: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 30%) oraz ranga drogi (waga 30%), a następnie określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m² gruntu na kwotę 32,27 zł, w związku z czym wartość rynkowa tej części gruntu wyniosła 52 051,51 zł. W konsekwencji wartość rynkowa prawa własności gruntu całej nieruchomości wyniosła 71 317,00 zł. Tak ustaloną kwotę Wojewoda powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym. Ocena zgodności sporządzonego przez rzeczoznawczynię operatu szacunkowego z przepisami u.g.n. i rozporządzenia pozwala stwierdzić, operat ten nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w niniejszej sprawie. Stosownie do powyższego: Prawidłowość ustaleń biegłej co do przeznaczania nieruchomości potwierdzają materiały dostępne w Systemie Informacji Przestrzennej prowadzonym przez Urząd Gminy [...]. Wobec ustalenia mieszanego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, biegła zobowiązana była przeprowadzić wycenę nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia planistycznego każdej części tej nieruchomości. Tym samym, wbrew zarzutom odwołania, biegła prawidłowo dokonała analizy rynku nieruchomości mieszkaniowo - usługowych, rynku nieruchomości drogowych oraz rynku nieruchomości rolnych. W odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym autorka operatu ustaliła, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości, w związku z czym prawidłowo przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem tej części nieruchomości, tj. nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Wyceniając część nieruchomości o przeznaczeniu rolnym biegła wykazała, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny powoduje zwiększenie jej wartości, zatem zgodnie z "zasadą korzyści" wartość tej części nieruchomości prawidłowo określiła według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. w oparciu o dane z rynku transakcji drogowych. Także w odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym biegła prawidłowo przyjęła, że wartość tej części nieruchomości należy ustalić na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi. Nie jest zatem zasadny zarzut odnoszący się do zastosowania § 36 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosowała § 36 ust.1 rozporządzenia w odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w odniesieniu do części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i części nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Wbrew zarzutom Skarżącej operat szacunkowy zawiera wyczerpujące wyjaśnienie sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości (str. 17 operatu szacunkowego). Biegła określiła wartość rynkową nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Do wyceny przyjęła 17 transakcji nieruchomościami drogowymi oraz 12 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, a więc ilość wymaganą przepisami rozporządzenia (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W ocenie organu odwoławczego biegła w sposób wystarczający opisała nieruchomości porównawcze (str. 18 i 22 operatu szacunkowego). Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że do zweryfikowania poprawności operatu i opinii biegłego rzeczywista identyfikacja nieruchomości porównywanych nie jest potrzebna (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II CSK 369/11). Z obowiązujących przepisów nie można także wysnuć wniosku, że do operatu szacunkowego muszą zostać załączone umowy sprzedaży nieruchomości przyjętych do wyceny. Stąd też zarzut braku opisu nieruchomości porównawczych w sposób umożliwiający ich identyfikację nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Biegła prawidłowo opisała także cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości. Do każdego z wytypowanych atrybutów przypisana została waga procentowa. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Także wybór cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i ustalenie ich wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcy majątkowemu, ściśle wiążącym się ze specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Tym samym zarzuty wkraczające w sferę wiadomości specjalnych, nie mogą być podstawą do zakwestionowania wartości dowodowej operatu szacunkowego. Prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie podważa także zarzucany przez Skarżącą brak załącznika w postaci kopii aktualnej umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 175 ust. 4 u.g.n. Na str. 4 operat szacunkowego autorka operatu wskazała, że posiada ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zawodowych. Z art. 175 ust. 4a wynika natomiast, że kopia dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w ust. 4, może także stanowić załącznik do umowy o dokonanie wyceny nieruchomości. Przy piśmie z dnia 25 listopada 2020 r. rzeczoznawca majątkowy przesłała kopię dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zawodowych, aktualnej na dzień sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego. Wbrew zarzutom odwołania, w ocenie Ministra , opinia rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Opinia biegłej została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom u.g.n. oraz rozporządzenia, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia art. 130 ust. 2 u.g.n., Minister wskazał, że zgodnie z powyższym przepisem ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Treść art. 130 u.g.n. należy zatem rozumieć jako zobowiązanie organu orzekającego do uzyskania opinii o wartości nieruchomości, sporządzonej po wszczęciu postępowania na zlecenie organu orzekającego. W takim przypadku rzeczoznawca majątkowy powoływany jest do określenia wartości nieruchomości, na podstawie art. 84 Kpa, jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. Organ orzekający nie może zatem we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości, jak również nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem wywłaszczeniowym lub poza odrębnym postępowaniem odszkodowawczym, zwłaszcza gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania. Z literalnej wykładni komentowanego art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wynika jednak, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający, skoro w przepisie tym stwierdzono, że ustalenie odszkodowania ma nastąpić po uzyskaniu opinii bez określenia, na czyj wniosek sporządzanej. W ustawowym pojęciu uzyskania opinii nie mieści się bowiem konieczność zlecenia jej wykonania, lecz konieczność jej posiadania przez organ orzekający i posłużenia się tą opinią do ustalenia odszkodowania. W posiadanie takiej opinii organ orzekający może zaś wejść w wyniku jej przedłożenia przez stronę postępowania. Z komentowanego przepisu wynika jedynie, że ustalenie odszkodowania nie może nastąpić bez uzyskania opinii o wartości nieruchomości, ponieważ opinia ta stanowi ustawowo określony dowód wartości nieruchomości, a wartość jest wyznacznikiem ustalenia odszkodowania.( J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020). W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony postępowania, jednak jego wykonawcą była rzeczoznawca majątkowy, przez co przepis art. 130 ust. 2 u.g.n. nie został naruszony. Także zarzut pominięcia wniosku strony o powołanie przez organ biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania wartości rynkowej nieruchomości jest bezzasadny, bowiem do wniosku tego organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został przyjęty przez organ pierwszej instancji jako wiarygodny i przydatny dowód o wartości nieruchomości. Ponadto skoro organ wojewódzki, weryfikując poprawność ustalenia odszkodowania, nie dostrzegł nieprawidłowości operatu szacunkowego, to nie zachodziła konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W tej sytuacji ciężar dowodzenia przeszedł na stronę postępowania. Skarżąca nie załączyła do odwołania żadnego dowodu, mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jeżeli Skarżąca uznała, iż sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna była przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art.157 u.g.n.) lub operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie. Strona z tego uprawnienia jednak nie skorzystała. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca. Wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 285/21, Sąd I instancji uchylił decyzje odszkodowawcze organów obu instancji, stwierdzając niekompletność przeprowadzonej przez Wojewodę i Ministra oceny prawidłowości wykorzystanego w sprawie operatu szacunkowego. W ocenie Sądu operat ten jest natomiast dotknięty istotnymi uchybieniami, dyskwalifikującymi jego przydatność albowiem przy ustalaniu odszkodowania za przejęcie tej części nieruchomości, która w dacie wydania decyzji zrid była przeznaczona w studium pod tereny rolne rzeczoznawczyni nie zastosowała § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1331/22, wydanym po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych Ministra oraz Skarżącej od ww. wyroku z dnia 23 września 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, iż Sąd I instancji, co do zasady słusznie przyjął, że w stanie faktycznym sprawy ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Zasadnie jednakże podniosła w swojej skardze kasacyjnej Skarżąca, iż w myśl art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). Naruszenie zakazu reformationis in peius może nastąpić wówczas, gdy zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogłyby w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu (A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 134). W realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze, że skargę do WSA na decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość złożyła wyłącznie Skarżąca, będąca beneficjentem tej decyzji odszkodowawczej, nakazanie szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 zamiast § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. w oparciu o nieruchomości o niższej wartości oznacza wydanie wyroku na niekorzyść skarżącej kasacyjnie, albowiem mogłoby prowadzić do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż ustalona w zaskarżonej decyzji, stawiając w ten sposób beneficjenta decyzji odszkodowawczej w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem skargi. Wobec powyższego Sąd I instancji naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a., co trafnie wytknęła skarżąca kasacyjnie. Wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1712/23 – Sąd I instancji orzekł jak na wstępie. W ocenie Sądu I instancji, skargę należało uwzględnić, albowiem decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Sąd I instancji podał również, że rozpoznając ponownie skargę Skarżącej na decyzję odwoławczą związany był na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1331/22, uchylającym poprzedni wyrok Sądu I instancji i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ww. wyroku NSA przesądził niedopuszczalność nakazania organom szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 zamiast § 36 ust. 4 rozporządzenia. Dalej Sąd I instancji podał, że podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie była wartość przejętej nieruchomości, oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego B. J. w operacie szacunkowym z 2 grudnia 2019 r. Skarżąca podważa co do zasady dopuszczalność wykorzystania przez organy ww. dowodu w postępowaniu odszkodowawczym z racji tego, iż przedmiotowa opinia nie została zlecona przez same organy. a przez stronę postępowania, tj. inwestora drogi - GDDKiA. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca powołuje wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1120/16, w świetle którego opinią biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) jest opinia osoby powołanej w tych charakterze przez decydenta procesowego (w tym wypadku właściwy organ administracji publicznej), nie zaś osoby powołanej przez stronę postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, rozstrzyganie tej kwestii jest bezprzedmiotowe w sytuacji, w której w sprawie zachodzą okoliczności, obligujące Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, co będzie skutkowało koniecznością powtórzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w oparciu o nowy operat szacunkowy z uwagi na utratę ważności przez operat z 2019 r. (w dacie ponownego postępowania). Sąd I instancji wskazał bowiem, że "Po myśli postanowień art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Okres ten na mocy postanowień art. 156 ust. 4 u.g.n. może zostać wydłużony na skutek potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jedynie na kolejne 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzić jednoznacznie należy, iż nowy operat w sprawie winien być sporządzony na zlecenie organu I instancji. Sąd I instancji zgodziła się przy tym ze Skarżącą, iż organy obu instancji nie ustrzegły się uchybień przy dokonywaniu oceny mocy dowodowej operatu wykorzystanego w sprawie aczkolwiek nie można podzielić wszystkich zastrzeżeń Skarżącej w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie występuje specyficzna sytuacja, w której przejęta nieruchomość, należąca dotąd do Skarżącej, nie była w dniu wydania decyzji zrid jednolita pod kątem jej przeznaczenia ustalanego według zasad przewidzianych w art.154 u.g.n. Z ustaleń operatu wynika, iż w ww. dacie: 1) część przejętej nieruchomości była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przy czym w skład tej części nieruchomości wchodziły tereny o dwóch różnych funkcjach, tj. teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową jednorodzinną, oznaczoną symbolem MU10, oraz teren dróg dojazdowych tereny dróg dojazdowych, oznaczony symbolem KDD), 2) pozostała część przejętej nieruchomości nie była objęta planem miejscowym, natomiast była objęta postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przeznaczającymi tę nieruchomość w części pod tereny dróg w strefie planowanego przebiegu drogi ekspresowej [...] a w części pod grunty rolne. Z powyższego wynika, iż na dzień wydania decyzji zrid w skład przejętej nieruchomości wchodziły grunty, posiadające trzy odrębne przeznaczenia, tj.: 1) mieszkaniowo–usługowe, 2) drogowe, 3) rolne. Z uwagi na takie uwarunkowania faktyczne obowiązkowym elementem postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie było precyzyjne ustalenie powierzchni każdej z części przejętej nieruchomości, posiadającej odmienne przeznaczenie od pozostałych albowiem odszkodowanie za każdą taka część musi być ustalane w oparciu o inne dane porównawcze. Sąd I instancji podał, że na str. 11 operatu (pkt 6.2.) autorka operatu szacunkowego przyjęła, iż: (-) powierzchnia części nieruchomości przeznaczonej w planie pod zabudowę mieszkaniowo – usługową wynosi ok.362 m², (-) powierzchnia części nieruchomości przeznaczonej w planie tereny dróg dojazdowych wynosi ok.440 m², (-) powierzchnia części nieruchomości przeznaczonej w studium pod drogę wynosi ok. 598 m². Rzeczoznawczyni nie określiła natomiast powierzchni części nieruchomości przeznaczonej w studium pod tereny rolne. Mając jednakże na uwadze, iż: (-) całkowita powierzchnia nieruchomości wynosi 1975 m², (-) oszacowana przez rzeczoznawczynię powierzchnia gruntów drogowych wynosi łącznie 1038 m², uznać należy, iż w ocenie rzeczoznawczyni powierzchnia nieruchomości przeznaczona pod tereny rolne wynosi 937 m². Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzić należy, iż jakkolwiek oszacowywanie na potrzeby operatu powierzchni poszczególnych części wycenianej nieruchomości nie wykracza poza kompetencje rzeczoznawcy, o tyle jednakże musi się to odbywać w oparciu o czytelną, weryfikowalną metodologię. Nie ulega wątpliwości, iż metodologia ta nie została w operacie ujawniona. Na przywołanej str. 11 operatu zamieszczono jedynie reprodukcję fragmentu niezidentyfikowanej mapy, nieopatrzonej jakimkolwiek opisem, czy legendą, na którą naniesiono kontur nieruchomości oraz linie rozgraniczające, które można zidentyfikować jako linie rozgraniczające poszczególne jednostki planistyczne. Nie jest jednakże jasne, czy mapa ta odzwierciedla również rysunek studium. Przede wszystkim jednak na mapie tej nie zaznaczono jakichkolwiek parametrów, czy też danych (długości i szerokości działek, skali mapy), w oparciu o które można by oszacowywać powierzchnię poszczególnych części nieruchomości. Zawartość operatu, do którego nie dołączono wyrysów z planu i studium nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację prawidłowości szacunków rzeczoznawczyni. Dalej Sąd I instancji podał, że co istotne, kwestia nieujawnienia przez rzeczoznawczynię metodologii szacowania powierzchni poszczególnych części zajętej nieruchomości została podniesiona przez pełnomocnika Skarżącej w piśmie procesowym z 9 marca 2020 r. (oprócz szeregu innych kwestii), skierowanym do organu I instancji. Z dalszych akt postępowania wynika, iż: (-) pismo pełnomocnika zostało przekazane rzeczoznawczyni celem ustosunkowania się do zgłoszonych uwag (pismo Wojewody z 16 marca 2020 r.). Rzeczoznawczyni ustosunkowała się do powyższego pismem z 20 kwietnia 2020 r. (wzmianka w decyzji Wojewody). W ocenie Sądu I instancji, odnotować jednakże należy, iż pismo to nie znalazło się w aktach sprawy przekazanych sądowi. W decyzji organu I instancji wskazano natomiast (na str.2), iż w piśmie rzeczoznawczyni: "Wyjaśniła, iż rozdzielenia powierzchni części działek o różnym przeznaczeniu planistycznym dokonała w oparciu o dostępne narzędzia pomiaru powierzchni map elektronicznych z podkładem mapowym w postaci dokumentów planistycznych.". Wyjaśnienia te uznać należy za niewystarczające w sytuacji, w której rzeczoznawczyni, po pierwsze, nie sprecyzowała, w oparciu o jakie narzędzia informatyczne dokonywała w/w pomiarów a przede wszystkim nie przedstawiła szczegółowego sposobu dokonania obliczeń (m.in. nie przedłożyła organowi stosownych wydruków z użytego przez siebie programu informatycznego, potwierdzających jej obliczenia). Pomimo tego żaden z orzekających w sprawie organów nie wezwał rzeczoznawczyni do uzupełnienia udzielonych wyjaśnień. Jednoznacznie zatem, w ocenie Sądu I instancji, stwierdzić należy, iż treść operatu szacunkowego łącznie ze w/w wyjaśnieniami rzeczoznawczyni nie pozwala na weryfikację poczynionych przez rzeczoznawczynię ustaleń. Odnotować także należy, zdaniem Sądu I instancji, iż z racji konsekwentnego ponoszenia ww. zastrzeżeń przez pełnomocnika Skarżącej w toku całego postępowania (a zatem nie tylko we ww. piśmie procesowym z 9 marca 2020 r. ale również w odwołaniu) organy winny były rozważyć ewentualność samodzielnego zweryfikowania kwestionowanych ustaleń w sytuacji, w której nie są to zagadnienia ze sfery wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Uznać należy, iż w pierwszej kolejności organy winny były zgromadzić dowody z wypisów i wyrysów z planu miejscowego i studium, których to dokumentów nie załączono do operatu szacunkowego. W sytuacji, w której przedmiotem wyceny jest nieruchomość, obejmująca grunty o różnym przeznaczeniu, których wartość, stanowiąca podstawę do określenia kwoty odszkodowania, jest zróżnicowana, kwestia właściwego ustalenia powierzchni poszczególnych gruntów nabiera zasadniczego znaczenia w kontekście konieczności zapobieżenia zaniżeniu wartości odszkodowania (poprzez zawyżenie udziału gruntów o niższej wartości). Z tej racji uznać należy, iż w sprawie nie została wyjaśniona okoliczność faktyczna o istotnym dla wyniku rozstrzygnięcia znaczeniu. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że nie podziela natomiast pozostałych zastrzeżeń Skarżącej co do prawidłowości, czy też wiarygodności operatu z 2019 r., uznając, iż zastrzeżenia te, podnoszone już w postępowaniu administracyjnym, zostały wyczerpująco zanalizowane przez Ministra. Z powyższych względów - Sąd I instancji orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt lit. c, art.135 p.p.s.a. oraz art.200 i 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organy administracyjne nie wyjaśniły na podstawie jakiej metodologii rzeczoznawca majątkowy przyjął powierzchnię przeznaczenia poszczególnych części szacowanej nieruchomości, w sytuacji gdy powyższa kwestia została dostatecznie wyjaśniona w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wskazując na powyższe okoliczności wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. H. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie powołano jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 § 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, że nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący kasacyjnie organ wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na fakt, iż "rozpoznając ponownie skargę Skarżącej na decyzję odwoławczą Sąd związany był, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1331/22, uchylającym poprzedni wyrok tut. Sądu i przekazującym mu sprawę po ponownego rozpoznania". Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, nadto ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II FSK 2317/20, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1331/22 wskazał, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). Mając na uwadze, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość złożyła wyłącznie C. H., będąca beneficjentem tej decyzji odszkodowawczej, nakazanie szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 zamiast § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. w oparciu o nieruchomości o niższej wartości oznacza wydanie wyroku na niekorzyść skarżącej kasacyjnie, albowiem mogłoby prowadzić do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż ustalona w zaskarżonej decyzji, stawiając w ten sposób beneficjenta decyzji odszkodowawczej w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem skargi. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest związany nie tylko sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt III FSK 645/22, źródło CBOSA). Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2443/21, źródło CBOSA). Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, uchylając decyzję Ministra, słusznie wskazał, że analiza kontrolowanej decyzji opartej na operacie szacunkowym wskazuje, że został on sporządzony niezgodnie z przepisami ustawy a zatem wadliwie organ ocenił, że operat ten jest prawidłowy. Ocena operatu biegłego jest dokonywana z takiej samej perspektywy jak ocena innych dowodów w sprawie. Swoistym ograniczeniem tej oceny może być brak wiedzy specjalistycznej po stronie organu administracji publicznej w zakresie szacowania nieruchomości. Wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje zatem ww. ograniczeń wynikających z braku wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku postępowania ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, nie tylko czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, ale również czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1821/21, źródło CBOSA). Aby takiej oceny dokonać organ musi wskazać na konkretne przepisy prawa i ustalenia rzeczoznawcy w tym aspekcie, chociażby co do kwestii ujawnienia przez rzeczoznawcę metodologii szacowania powierzchni poszczególnych części zajętej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie, operat podlegał kontroli organu pod kątem nieujawnienia przez rzeczoznawczynię metodologii szacowania powierzchni poszczególnych części zajętej nieruchomości. Zastrzeżenia w tej kwestii zostały podniesiona przez pełnomocnika Skarżącej w piśmie procesowym z 9 marca 2020 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż pismo pełnomocnika zostało przekazane rzeczoznawczyni celem ustosunkowania się do zgłoszonych uwag (pismo Wojewody z 16 marca 2020 r.). Rzeczoznawczyni ustosunkowała się do powyższego pismem z 20 kwietnia 2020 r. (wzmianka w decyzji Wojewody). Natomiast Sąd I instancji zasadnie zauważył, iż pismo to nie znalazło się w aktach sprawy przekazanych sądowi. W decyzji organu I instancji wskazano natomiast (na str.2), iż w piśmie rzeczoznawczyni: "Wyjaśniła, iż rozdzielenia powierzchni części działek o różnym przeznaczeniu planistycznym dokonała w oparciu o dostępne narzędzia pomiaru powierzchni map elektronicznych z podkładem mapowym w postaci dokumentów planistycznych". Sąd I instancji trafnie uznał wyjaśnienia rzeczoznawczyni za niewystarczające gdyż nie sprecyzowała ona, w oparciu o jakie narzędzia informatyczne dokonywała w/w pomiarów a przede wszystkim nie przedstawiła szczegółowego sposobu dokonania obliczeń (m.in. nie przedłożyła organowi stosownych wydruków z użytego przez siebie programu informatycznego, potwierdzających jej obliczenia). Pomimo tego żaden z orzekających w sprawie organów nie wezwał rzeczoznawczyni do uzupełnienia udzielonych wyjaśnień. Zatem, Sąd I instancji, prawidłowo ocenił, iż treść operatu szacunkowego łącznie ze w/w wyjaśnieniami rzeczoznawczyni nie pozwala na weryfikację poczynionych przez rzeczoznawczynię ustaleń. Tym samym Sąd I instancji dokonał zatem właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. był skuteczny, gdyby Skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu WSA. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji uznał zasadnie za miarodajne argumenty i weryfikowalne zarzuty po adresem opinii biegłego rzeczoznawcy, która stanowiła kluczowy dowód w sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.