I OSK 565/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2019r., sygn. akt I SA/Wa 494/19 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2019 r. oddalił skargę W.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez naruszenie zasady legalności, zasady podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności przez prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego prawa do rekompensaty przez ponad 28 lat i niepoinformowanie stron o koniecznym zdaniem organu uzupełnieniu po 2005 r. oświadczenia I.W. z [...] września 1990 r. złożonego przed notariuszem zagranicznym, dodatkowo o klauzulę apostille lub inne uwierzytelnienie, wskutek czego organ po raz pierwszy odmówił potwierdzenia praw do rekompensaty w udziale 1/6 części pozostawionej nieruchomości oraz ponowną odmowę przyznania praw do rekompensaty z powodu nieuznania kolejnego wskazania dokonanego przez I.W. w dniu [...] kwietnia 2017 r. z powodu śmierci wskazującej – i tym samym rażące zaniechanie przez organ dopełnienia obowiązku z art. 9 kpa polegającego na obowiązku czuwania przez organ, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz nieudzielenia stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, wskutek czego skarżący poniósł istotną i wymierną szkodę majątkową polegającą na odmowie prawa do rekompensaty z 1/6 udziału w nieruchomości; b) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa przez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego i nieustalenie prawidłowo okoliczności faktycznych, dokonując wybiórczego i niekorzystnego dla strony wyboru materiału dowodowego, wskutek czego organ nieprawidłowo ustalił, że prawo do rekompensaty nie przysługuje skarżącemu z 1/6 udziału w nieruchomości, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym z oświadczenia I.W. z [...] września 1990 r. złożonego przed notariuszem zagranicznym oraz kolejnego oświadczenia dokonanego przez I.W. w dniu [...] kwietnia 2017 r. bezspornie wynika, że wolą i zamierzeniem I.W. było wskazanie skarżącego jako uprawnionego do rekompensaty w udziale 1/6 części pozostawionej nieruchomości; c) art. 8, art. 11 i art. 15 kpa przez naruszenie zasady dwuinstancyjności, której wymogiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie, w tym ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2042, z późn. zm.), dalej: ustawa zabużańska, przez bezzasadną odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty; b) art. 13 ust 3 ustawy zabużańskiej przez uznanie, że wskutek śmierci I.W. jej wskazanie skarżącego jako osoby uprawnionej do rekompensaty dokonane przed notariuszem w Wielkiej Brytanii w dniu [...] kwietnia 2017 r. nie wywołuje zawartych w nim skutków prawnych; c) art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej przez uznanie, że wskutek śmierci I.W. jej wskazanie skarżącego jako osoby uprawnionej do rekompensaty dokonane przed notariuszem w Wielkiej Brytanii w dniu [...] kwietnia 2017 r. wygasło w chwili jej śmierci w dniu [...] stycznia 2018 r., a w konsekwencji, nie jest możliwe, aby skarżący mógł nabyć prawo do rekompensaty w części przypadającej I.W., gdyż nie znajduje się w kręgu jej spadkobierców; d) art. 2, art. 7, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji, gdyż organ naruszył podstawowe zasady ustrojowe Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności zasadę państwa prawnego realizującego pryncypia sprawiedliwości społecznej, zasadę działania na podstawie i w granicach prawa, zapewnienia praw człowieka i obywatela, w tym ochronę dziedziczenia oraz zakaz ograniczania obywatelowi praw skutkującego na gruncie tej sprawy brakiem rekompensaty za część majątku (nieruchomości) postawionego na Kresach Wschodnich przez spadkodawcę strony, w szczególności przez pozbawienie skarżącego prawa do rekompensaty, które zostało na niego skutecznie przeniesione przez złożone oświadczenie o wskazaniu, co jest szczególnie rażące w świetle fundamentalnych dla kwestii rekompensat orzeczeń tj.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1989 K 7/89, OTK 1989 Nr 1 poz. 8, orzeczenia SN z 10 października 2003 r., II CK 36/02, oraz treści wyroku Wielkiej Izby ETPC w Strasburgu z 22 czerwca 2004 r., w sprawie Broniowski przeciwko Polsce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącemu przyznania prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozbawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie dotyczącym części przypadającej I.W., pomimo wskazania przez nią przed śmiercią skarżącego jako osoby, której przysługuje prawo do rekompensaty. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zasady przyznawania rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostały uregulowane ustawą zabużańską, której art. 2 stanowi, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. poz. 580), lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. poz. 934), lub § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489) oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić (pkt 1) oraz posiada obywatelstwo polskie (pkt 2). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej (art. 3 ust. 2). Analiza zacytowanego powyżej art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej wskazuje wprawdzie, że możliwe jest wskazanie przez część spadkobierców osoby uprawnionej do rekompensaty, ale odnotować należy, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo, a także kontrolujące ich działanie sądy, nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że powyższy przepis powinien być odczytywany łącznie z art. 4 ustawy zabużańskiej. Dopiero bowiem łączne odczytanie tych przepisów pozwala na rekonstrukcję normy dotyczącej przenoszenia prawa do rekompensaty na inne osoby. Wskazać należy, że zgodnie z przywołanym przepisem prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie ustawy zabużańskiej albo odrębnych przepisów jest niezbywalne. Oznacza to, że na skutek złożenia oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty osoba wskazująca nie dokonuje zbycia tego uprawnienia, a zatem nie przechodzi ono na stałe na rzecz osoby wskazanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 75/19). W sytuacji takiej, w razie śmierci osoby wskazującej, prawo do rekompensaty przechodzi zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej na spadkobierców tej osoby, o ile spełniają oni warunki do uzyskania tego prawa. Jednocześnie osoba wskazana traci uprawnienie wynikające z faktu wskazania jej przez osobę uprawnioną z uwagi na niemożliwość zbycia tego prawa na rzecz innej osoby. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że organy, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, prawidłowo przyjęły, że na skutek śmierci I.W., dokonane przez nią wskazanie skarżącego jako osoby uprawnionej do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utraciło znaczenie w sprawie. Od chwili śmierci osoby wskazującej, skarżący nie jest już uprawniony do części rekompensaty, która przysługiwała I.W., a niezrealizowane prawo przeszło na jej spadkobierców spełniających przesłanki jego otrzymania bądź też wygasło w braku takich spadkobierców. Oznacza to, że bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 13 ust. 3 oraz art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej oparte na argumencie, że obowiązujące przepisy nie przewidują wprost wygaśnięcia wskazania osoby uprawnionej do otrzymania rekompensaty na skutek śmierci osoby wskazującej. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa, stwierdzić należy, że stan faktyczny ustalony przez organy administracji publicznej w toku postępowania był wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy ustaliły bowiem, że I.W. zmarła przed przyznaniem skrzącemu prawa do rekompensaty w części przysługującej wskazującej, w związku z czym stosownie do brzmienia art. 4 ustawy zabużańskiej prawo to, jako niezbywalne, nie mogło przejść po śmierci wskazującej na skarżącego, ale podlega sukcesji na spadkobierców osoby wskazującej, o ile spełniają oni przesłanki wynikające z ustawy zabużańskiej. Mając na uwadze, że zarzut ten został oparty na argumencie pominięcia przez organy faktu złożenia przez I.W. przed brytyjskim notariuszem oświadczenia o wskazaniu skarżącego jako osoby uprawnionej do otrzymania przysługującej jej części rekompensaty, które straciło swoją moc na skutek śmierci wskazującej, analizowany zarzut należało uznać za niezasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 i 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa, należy wskazać, że rozpoznawana sprawa dotyczy kontroli postępowania administracyjnego i jego wyniku w okresie po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 26 października 2017 r. a nie postępowania toczącego się od 1990 r. Postępowanie pomiędzy wszczęciem postępowania a wydaniem uprzednio zaskarżonej decyzji z 2014 r. zostało bowiem zbadane i ocenione w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wskazanym powyżej wyrokiem. Jak wskazano powyżej, organy w toku postępowania prowadzonego po wydaniu wyroku z 2017 r. ustaliły okoliczności istotne dla sprawy z punktu widzenia znajdujących w niej zastosowanie przepisów prawa materialnego i wydały stosowne do ustalonych okoliczności rozstrzygnięcie. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wskazanego powyżej zarzutu. W sytuacji zatem, w której skarżący nie należy do kręgu spadkobierców po zmarłej I.W., a jej oświadczenie o wskazaniu skarżącego jako uprawnionego do otrzymania przysługującej jej części rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ustało na skutek jej śmierci, uznać należało, że skarżący nie spełniał ustawowych przesłanek uzyskania spornej części rekompensaty. Odmowa zatem przyznania mu prawa do rekompensaty w wysokości 1/6 kwoty rekompensaty przypadającej na I.W. była zasadna. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 2 oraz art. 1 ust 1 ustawy zabużańskiej. W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2, art. 7, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji. Przepisy ustawy zabużańskiej nie powodują bowiem pozbawienia zainteresowanych przysługującego im prawa do określonego mienia (rekompensaty za to mienie), a jedynie określają jakie warunki powinni oni spełniać, aby móc skutecznie ubiegać się o rekompensatę za mienie nieruchome pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te wskazują również krąg osób, który jest uprawniony do wspomnianej rekompensaty, przy czym jednocześnie w celu zapobieżenia nieprawidłowościom w zakresie ubiegania się o tę rekompensatę wskazują wprost, że prawo do rekompensaty jest niezbywalne. W tym ujęciu regulacja art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej nie powoduje, że wyznaczenie, o którym mowa w tym przepisie, powoduje przejście prawa do rekompensaty na inną uprawnioną osobę, ale że może ono zostać wykonane przez innego uprawnionego (por. komentarz do art. 3, teza 30, J. Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne). Uznanie definitywnego skutku wyznaczenia prowadziłoby do konkluzji, że oświadczenie to przenosi prawo do rekompensaty na inną uprawnioną osobę, pozbawiając w sytuacji śmierci osoby wyznaczającej jej spadkobierców możliwości ubiegania się o tę rekompensatę, co należy uznać za niezgodne z art. 4 ustawy zabużańskiej. Przyjąć zatem należy, że postępowanie organów administracyjnych w rozpoznawanej sprawie i akceptacja takiej praktyki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie doprowadziły do naruszenia wskazanych powyżej przepisów. Na marginesie powyższego należy jedynie odnotować, że powołane w uzasadnieniu analizowanego zarzutu orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2907/12) dotyczyło wskazania osoby uprawnionej do realizacji prawa do rekompensaty złożonego przed uchwaleniem ustawy zabużańskiej. Poczynione więc w nim uwagi nie przystają do realiów rozpoznawanej sprawy. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 8, art. 11 i art. 15 kpa przez naruszenie zasady dwuinstancyjności. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że sprawa administracyjna została rozpatrzona w dwóch odrębnych instancjach. Wniosek o przyznanie ekwiwalentu z tytułu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej został bowiem rozpatrzony decyzją Wojewody Małopolskiego z 26 września 2014 r., która została utrzymana w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z 4 listopada 2014 r. Decyzje te, w zakresie, w jakim orzekały o części roszczenia przypadającego na I.W., zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r., co doprowadziło do wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z 23 listopada 2018 r., która po rozpatrzeniu odwołania skarżącego została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 stycznia 2019 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy prawidłowo ocenił całokształt sprawy, realizując w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzić także należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, z jakich przyczyn związanych ze śmiercią I.W. uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Odniósł się zatem do wątpliwości podnoszonych w odwołaniu przez skarżącego. Analizując zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, nie sposób także nie odnotować, że zarzut ten nie został w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej poparty jakąkolwiek argumentacją mającą świadczyć o jego zasadności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.