I OSK 257/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2019r., sygn. akt II SA/Wr 291/19 w sprawie ze skargi X.Y. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2019r. nr SKO 4112/3/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przekazaniu w użytkowanie na czas nieoznaczony nieruchomości zabudowanej a także ustalającej roczną opłatę za pozostający w jej użytkowaniu grunt ze znajdującymi się na nim zabudowaniami 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od X.Y. z siedzibą w M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 291/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2019 r. nr SKO 4112/3/19, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przekazaniu w użytkowanie na czas nieoznaczony nieruchomości zabudowanej a także ustalającej roczną opłatę za pozostający w jej użytkowaniu grunt ze znajdującymi się na nim zabudowaniami: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 30 stycznia 2019 r. nr SKO 4112/3/19 (dalej decyzja z 30 stycznia 2019 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej Kolegium), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gminnej Spółdzielni "[...]" w M. (dalej Spółdzielnia), utrzymało w mocy własną decyzję z 28 sierpnia 2018 r. nr SKO 4112/25/18, stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Miejskiego w Miliczu (dalej Zarząd) z 17 maja 1993 r. znak GG.II.8224/19/93 (dalej decyzja Zarządu lub decyzja z 17 maja 1993 r.) w przedmiocie ustanowienia użytkowania i określenia opłaty z tego tytułu. Z decyzji Kolegium i z akt administracyjnych wynika, że Kolegium prowadziło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w Miliczu z 17 maja 1993 r. znak GG.II.8224/19/93 1. przekazującej w użytkowanie na czas nieoznaczony Gminnej Spółdzielni "[...]" w M. 1/2 nieruchomości zabudowanej położonej w miejscowości G., w granicach działki gruntu nr [...], [...], obręb [...]; 2. wskazującej, że przekazanie nieruchomości nastąpi protokołem zdawczo-odbiorczym w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji; 3. ustalającej dla Gminnej Spółdzielni "[...]" w M. roczną opłatę [w wysokości 4.720.000 zł] za pozostający w jej użytkowaniu grunt wraz ze znajdującymi się na nim zabudowaniami stanowiącymi mienie komunalne, będące własnością Gminy Milicz, położony w obrębie G. w granicach działki nr [...], AM - 1, o powierzchni 0,15 ha, oraz terminy uiszczenia tej opłaty [k. 1 akt Burmistrza]. Zdaniem Kolegium decyzja z 17 maja 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w części rozstrzygającej o ustanowieniu użytkowania, zaś w części orzekającej o wysokości opłaty z tytułu użytkowania - bez podstawy prawnej. Wystąpiły zatem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium wyjaśniło, że weryfikowana decyzja Zarządu wydana została na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm., dalej ugg). Ów przepis przewidywał możliwość ustanowienia przez gminę, jako właściciela gruntu, w formie decyzji użytkowania na rzecz dotychczasowego posiadacza gruntu. Tymczasem decyzja Zarządu ustanawia użytkowanie na udziale w prawie własności (użytkowanie prawa), co narusza rażąco art. 80 ust. 2 ugg. Zarząd nie był upoważniony do swobodnego i dowolnego określenia granic gruntów oddanych w użytkowanie w protokole zdawczo-odbiorczym, bowiem w myśl art. 80 ust. 2 ugg w użytkowanie należało oddać grunt "w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych". Kolegium ustaliło, że decyzją komunalizacyjną Wojewody Wrocławskiego z 19 listopada 1991 r. znak GK.gw.8224/K/20/ 148/91 (dalej decyzja z 19 listopada 1991 r. [k. 2l-2ł akt Kolegium]) Gmina Milicz (dalej Gmina) uzyskała jedynie udział 1/2 w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Gmina nie była wyłącznym właścicielem nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że współwłasność to własność tej samej rzeczy przysługująca niepodzielnie kilku osobom (art. 195 kc). Współwłasność jako wspólne prawo składa się z zespołu udziałów. Przy współwłasności w częściach ułamkowych, udział współwłaściciela określony jest ułamkiem. Współwłaściciel nieruchomości nie ma wyłącznego prawa do wydzielonej części nieruchomości, bowiem należy ona niepodzielnie do wszystkich współwłaścicieli. Nie można w ocenie Kolegium z udziału we współwłasności tworzyć odrębnego prawa rzeczowego. Ustawodawca użył w art. 80 ust. 2 ugg określenia "posiadaczom gruntów" i nie wskazał na odpowiednie stosowanie omawianej instytucji do udziału ułamkowego. Tym samym przyjąć należy, że przedmiotem obciążenia prawem użytkowania w tym trybie może być tylko fizycznie wydzielony grunt. Udział we współwłasności nieruchomości nie stanowi oczywiście wyodrębnionego gruntu o określonej powierzchni, co w rezultacie wyklucza prawną możliwość obciążenia udziału we współwłasności na podstawie art. 80 ust. 2 ugg. Użytego w tym przepisie prawa pojęcia gruntów nie można rozszerzać na udział we współwłasności nieruchomości. W przekonaniu Kolegium, analiza powołanych regulacji ustawowych prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 80 ust. 2 ugg nie reguluje posiadania udziału we współwłasności. Do wydania decyzji zarządu w przedmiocie użytkowania nie uprawniała ewentualna umowa quoad usum (umowa o podział do korzystania) zawarta między współwłaścicielami tej nieruchomości. Takie porozumienie współwłaścicieli gruntu ma charakter obligacyjny i na jego podstawie każdy ze współwłaścicieli władając częścią gruntu wspólnego ma status posiadacza zależnego. Posiadacz zależny nie jest uprawniony do obciążenia gruntów ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest użytkowanie. W decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzja Zarządu w części dotyczącej punktów 3-5, tj. w części ustalenia opłaty z tytułu użytkowania i terminów jej uiszczenia, zapadła bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), gdyż kwestie te winny być uregulowane w drodze umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Wedle Kolegium decyzja Zarządu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, które wykluczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Za tej kategorii skutki nie można uznać poczynienia przez Spółdzielnię nakładów na nieruchomość. Jak wyjaśnił organ, nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, bowiem w jej wyniku podjęto inne akty, których organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, zatem takiego, do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca [k. 2 akt Kolegium]. W skardze Gminna Spółdzielnia "[...]" w M. wniosła o: uchylenie obu decyzji Kolegium, wstrzymanie ich wykonania, zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: m.in. art. 80 ust. 2 ugg, przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że w świetle tego przepisu samodzielny udział w prawie współwłasności nieruchomości nie może być przedmiotem obciążenia prawem użytkowania, w sytuacji gdy w orzecznictwie sądowym dopuszcza się taką możliwość (uchwałę SN z 18.5.1995 r. III CZP 61/95, dopuszczającą ustanowienie użytkowania wieczystego na udziale w prawie własności) i w sytuacji gdy organ gminy był uprawniony do swobodnego i dowolnego określenia granic gruntu oddanego w użytkowanie w protokole zdawczo-odbiorczym, z uwagi na istniejącą umowę quoad usum między współwłaścicielami, określającą sposób korzystania z gruntu; art. 7 i 77 kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności faktu istnienia między współwłaścicielami gruntu umowy quoad usum określającej sposób użytkowania gruntu, a także istnienia w sprawie skutków nieodwracalnych decyzji, której nieważność stwierdzono; art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że w sprawie przy wydaniu decyzji, której nieważność została stwierdzona, doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania na udziale we współwłasności nieruchomości jest dopuszczalne w orzecznictwie sądowym, zwłaszcza że w przedmiotowej sytuacji istniała umowa quoad usum między współwłaścicielami; art. 156 § 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja, której nieważność została stwierdzona, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdy faktycznie takie nieodwracalne skutki powstały, tzn. w szczególności skarżąca poczyniła liczne nakłady na nieruchomość, których odzyskanie równowartości będzie znacznie utrudnione na skutek znacznego upływu czasu i nie jest prawnie możliwe na drodze administracyjnej (k. 2-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z uwagi na fakt, że przedmiotem przekazania w użytkowanie na podstawie art. 80 ust. 2 ugg może być wyłącznie rzecz, a nie udział w prawie rzeczowym. Regulację art. 80 ust. 2 ugg należy traktować jako regulację szczególną (lex specialis) w stosunku do art. 265 § 1 kc umożliwiającego ustanowienie użytkowania na prawie (k. 23-24v akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ugg i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Wr 291/19. W okolicznościach sprawy Sąd I instancji uznał za przedwczesne stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu w całości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona decyzja opiera się przede wszystkim na przesłance wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. art. 80 ust. 2 ugg. Sąd podzielił zaprezentowany w decyzji organu administracyjnego pogląd, że naruszeniem "rażącym" jest naruszenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o oczywistą i wyraźną sprzeczność z treścią przepisu, który nie budzi interpretacyjnych wątpliwości. Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych (art. 80 ust. 2 ugg). Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, art. 80 ust. 2 ugg nie jest prosty, a wiele jego elementów treściowych wymaga zabiegów interpretacyjnych. Przepis ten odwołuje się do "własności" Skarbu Państwa [lub] gminy. Odmianą prawa własności jest "współwłasność". "Współwłasność" to nic innego jak "własność" tej samej rzeczy przysługująca niepodzielnie kilku osobom (art. 195 kc). Niejasna jest kwestia możliwości stosowania art. 80 ust. 2 ugg w przypadku, gdy gmina lub Skarb Państwa są współwłaścicielami nieruchomości. Zakres uprawnień współwłaściciela do korzystania i rozporządzania przedmiotem własności jest analogiczny do zakresu uprawnień właściciela z zastrzeżeniem regulacji dotyczących wykonywania zarządu przedmiotem współwłasności. Trudno jednoznacznie rozstrzygnąć, co ustawodawca miał na myśli pod pojęciem "gruntów (...) w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych". Przepisy ugg nie definiowały w ogóle pojęcia "gruntu", natomiast posługiwały się dodatkowo pojęciami "nieruchomości" i "działki", co w świetle zakazu wykładni synonimicznej oznacza, że każde z tych pojęć miało własne znaczenie. Co do "granic określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych" trudno jednoznacznie ocenić, o jakie linie rozgraniczające chodzi. Jeżeli chodziłoby o linie planistyczne, to oznaczałoby to, że przedmiotem decyzji z art. 80 ust. 2 ugg mogły być wyłącznie całe jednostki strukturalne (tereny o jednolitym przeznaczeniu) przewidziane w szczegółowych planach miejscowych lub planach realizacyjnych. Trudno byłoby takie ograniczenie pogodzić z celem tej normy, która służyć miała po prostu sformalizowaniu dotychczasowego stanu posiadania w granicach, w jakich to posiadanie było wykonywane. W realiach kontrolowanej sprawy wykładnia art. 80 ust. 2 ugg wymagała uwzględnienia regulacji dotyczącej prawa użytkowania, gdyż takie prawo zostało decyzją Zarządu ustanowione. Jak wynika z art. 252 kc, użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, obciążającym cudzą rzecz prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków. Przedmiotem użytkowania mogą być także prawa (art. 265 § 1 kc). Co istotne, wykonywanie użytkowania nieruchomości można ograniczyć do oznaczonej części nieruchomości (art. 253 § 2 kc). Niejasna jest relacja tego przepisu do przedmiotu decyzji z art. 80 ust. 2 ugg. Wprawdzie przedmiotem decyzji jest "grunt", jednak użytkowanie może zostać ograniczone do części nieruchomości. W zaskarżonej decyzji wniosek o rażącym naruszeniu art. 80 ust. 2 ugg oparto na twierdzeniu, że decyzją Zarządu przekazano w użytkowanie udział w prawie własności, a nadto, Zarząd nie był uprawniony do określenia granic gruntów oddanych w użytkowanie. Z powyższymi ocenami nie można się zgodzić. Oceny te wykluczają się. Jeśli przyjąć, że przedmiotem użytkowania jest w tym przypadku prawo a nie rzecz, to bezprzedmiotowa byłaby kwestia określenia granic gruntów oddanych w użytkowanie. Jeśli Zarząd takie granice rzeczywiście określił, to znaczy, że użytkowanie ustanowiono na rzeczy a nie na prawie. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w punkcie 1 decyzji Zarządu orzeczono w niej o przekazaniu: "w użytkowanie na czas nieoznaczony Gminnej Spółdzielni "[...]" w M. 1/2 nieruchomości zabudowanej położonej w granicach działki nr [...] AM 1 o pow. 0,15 ha, obręb G., będącą własnością Gminy Milicz" [k. 1 akt Burmistrza]. Zdaniem Składu orzekającego w użytkowanie przekazano połowę nieruchomości zabudowanej, a nie udział w prawie własności. Sąd I instancji zgodził z się twierdzeniem Kolegium, że art. 80 ust. 2 ugg dopuszcza przekazanie w użytkowanie "gruntu" a nie prawa i w tym sensie stanowi przepis szczególny wobec art. 265 § 1 kc, to jednak decyzja Zarządu nie ustanowiła użytkowania na prawie. Ani sentencja decyzji Zarządu, ani jej uzasadnienie nie daje podstaw do uznania, że przedmiotem użytkowania jest w tym przypadku prawo. Punkt 2 decyzji Zarządu stanowi wprost o przekazaniu nieruchomości protokołem zdawczo-odbiorczym w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Do decyzji Zarządu załączono protokół, z którego wynika, że takie przekazanie nastąpiło dnia 17 maja 1993 r. Potwierdza to tezę o przekazaniu w użytkowanie części nieruchomości. W rezultacie Sąd I instancji nie podzielił wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny, jakoby decyzja Zarządu rażąco naruszała art. 80 ust. 2 ugg z powodu ustanowienia użytkowania na udziale w prawie własności. Twierdzenie wskazujące na brak możliwości określenia granic gruntów przekazanych w użytkowanie jest nieuprawnione. Wykonywanie użytkowania nieruchomości można ograniczyć do jej oznaczonej części (art. 253 § 2 kc). Istotą użytkowania jest korzystanie z nieruchomości i pobieranie z niej pożytków. Skoro właścicielowi wolno obciążyć nieruchomość prawem do korzystania i pobierania pożytków z całej nieruchomości, to tym bardziej może wykonywanie takiego prawa ograniczyć do oznaczonej części nieruchomości, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie przesądza to o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu w całości. Z akt administracyjnych wynika, że Gmina uzyskała na skutek komunalizacji jedynie udział 1/2 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, na co wskazuje decyzja komunalizacyjna Wojewody Wrocławskiego z 19 listopada 1991 r. znak GK.gw.8224/K/20/148/91 [k. 2l-2ł akt Kolegium]. Jakkolwiek Kolegium nie ustalało, czy w okresie wydawania decyzji w przedmiocie użytkowania stan własności nie uległ zmianie, jednak nawet przy założeniu, że stan własności się nie zmienił, wymagane jest przeprowadzenie przez Kolegium dodatkowych ustaleń i ocen. Obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Oznacza to, że w przypadku współwłasności ocena dopuszczalności takiej czynności zależeć będzie od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii dotyczących problematyki zarządu nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności. Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 [zd. 1] kc). Wymagałoby więc ustalenia na zasadzie art. 77 § 1 kpa, czy taka zgoda została wyrażona przez współwłaściciela nieruchomości. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że zgoda może mieć również charakter następczy. W kontekście istnienia zgody Kolegium winno ocenić znaczenie zawarcia pomiędzy Gminą Milicz a współwłaścicielem umowy o podziale nieruchomości do korzystania (quoad usum). Wprawdzie wskazanej umowy nie ma w aktach administracyjnych, jednak jej istnienie potwierdza zarówno Kolegium jak i skarżąca. Dla oceny kwestii zgody znaczenie może mieć ewentualna zgodność współposiadania nieruchomości przez użytkowniczkę oraz współwłaściciela na przestrzeni prawie trzydziestu lat. Bez ustaleń i ocen w tym zakresie przedwczesna jest kwalifikacja decyzji Zarządu, jako nieważnej w całości z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji zaaprobował tę część zaskarżonej decyzji, która wskazuje na brak podstaw prawnych do rozstrzygania w decyzji z art. 80 ust. 2 ugg w przedmiocie opłaty z tytułu użytkowania. Żaden z przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji Zarządu nie upoważniał organu do określenia wysokości i zasad uiszczania odpłatności za użytkowanie w formie decyzji administracyjnej, w tym w ramach decyzji z art. 80 ust. 2 ugg. Kolegium trafnie oceniło, że kwestia ewentualnej odpłatności za użytkowanie miała charakter cywilnoprawny i w związku z tym winna być przedmiotem uzgodnień pomiędzy właścicielem a użytkownikiem, nie zaś decyzji administracyjnej. W tym zakresie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 § 2 pkt 2 in princ. kpa w postaci braku podstaw prawnych. Decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W okolicznościach sprawy nie było przepisu, który upoważniał Zarząd gminy do określenia w formie decyzji odpłatności za ustanowienie użytkowania. Kolegium zasadnie oceniło sprawę w zakresie dotyczącym negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 in fine kpa, tj. nieodwracalnych skutków prawnych. Problematyki nieodwracalności skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można wiązać z problematyką nakładów na nieruchomość. Treścią decyzji Zarządu jest ustanowienie prawa użytkowania a nie nałożenie obowiązku ponoszenia nakładów na nieruchomość. Nakłady poniesione przez skarżącą dotyczą stosunków majątkowych i podlegać będą ewentualnemu rozliczeniu między gminą a skarżącą. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa to sytuacja, w której ani ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, ani inne czynności leżące w kompetencji organu administracji nie są w stanie przywrócić stosunków prawnych zmienionych decyzją uznaną następnie za nieważną. W okolicznościach sprawy ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu spowoduje, że przedmiotowa nieruchomość nie będzie już obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania. Decyzja Zarządu stanowi w tym przypadku wyłączny tytuł prawny wykonywanego przez skarżącą użytkowania. Wystąpi zatem zmiana w sferze stosunków prawnych, co oznacza, że decyzja Zarządu ustanawiająca użytkowanie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (k. 82, 84-88 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, reprezentowane przez dr hab. E.K., członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, zaskarżając wyrok II SA/Wr 291/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 in fine, oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) i w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.), przez nieuzasadnione uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium, a także ze względu na wskazaną przez Sąd konieczność przeprowadzenia przez Kolegium dodatkowych ustaleń i ocen, w tym przede wszystkim uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii dotyczących problematyki zarządu nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności i ustalenia na zasadzie art. 77 § 1 kpa, czy stosownie do art. 199 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, dalej kc), została wyrażona przez drugiego współwłaściciela nieruchomości zgoda na oddanie gruntu w użytkowanie; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa, w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Kolegium nie przeprowadziło wnikliwych rozważań co do wszystkich przesłanek - prawidłowo powołanych na s. 5 i 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji - jakie winny być spełnione by uznać, że decyzja rażąco narusza prawo, a także w wyniku błędnego przyjęcia, że Kolegium winno ustalić, czy została wyrażona zgoda przez drugiego współwłaściciela nieruchomości na obciążenie tej nieruchomości użytkowaniem, a nadto w wyniku błędnego przyjęcia, że Kolegium winno ocenić - w kontekście istnienia zgody - znaczenie zawarcia pomiędzy Gminą Milicz a współwłaścicielem umowy o podziale nieruchomości do korzystania (quoad usum); c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa, w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Kolegium nie przeprowadziło wnikliwych rozważań co do wszystkich przesłanek - prawidłowo powołanych na s. 5 i 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji - jakie winny być spełnione by uznać, że "decyzja organu pierwszej instancji" rażąco narusza prawo, a także w wyniku błędnego przyjęcia, że na ocenę rażącego naruszenia prawa winno rzutować ustalenie, czy została wyrażona zgoda przez drugiego współwłaściciela nieruchomości na obciążenie użytkowaniem tej nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, a nadto w wyniku błędnego przyjęcia, że w przypadku współwłasności ocena dopuszczalności takiej czynności zależeć będzie od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii dotyczących problematyki zarządu nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności, ponieważ obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa oraz w zw. z art. 80 ust. 2 ugg, wskutek błędnego przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 80 ust. 2 ust. 2 ugg było czynnością podejmowaną przez współwłaściciela w ramach zarządu nieruchomością wspólną i zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia - stosownie do art. 199 kc - kwestii dotyczących problematyki zarządu nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności, a poza tym w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Zarząd Miejski w Miliczu, czyli organ administracji publicznej wydający decyzję, był organem reprezentującym Gminę Milicz (komunalną osobę prawną) jako współwłaściciela rozporządzającego nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności w drodze jej obciążenia prawem użytkowania; II. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 6 kpa oraz art. 80 ust. 2 ugg w zw. z art. 199 kc, przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie: "Skoro właścicielowi wolno obciążyć nieruchomość prawem do korzystania i pobierania pożytków z całej nieruchomości, to tym bardziej może wykonywanie takiego prawa ograniczyć do oznaczonej części nieruchomości, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. (...) Obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Oznacza to, że w przypadku współwłasności ocena dopuszczalności takiej czynności zależeć będzie od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii dotyczących problematyki zarządu nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności. (...) Zgodnie bowiem z art. 199 kc, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wymagałoby więc ustalenia na zasadzie art. 77 § 1 kpa, czy taka zgoda została wyrażona przez współwłaściciela nieruchomości. (...) w kontekście istnienia zgody SKO powinno ocenić znaczenie zawarcia pomiędzy gminą Milicz a współwłaścicielem umowy o podziale nieruchomości do korzystania (quoad usum). (...) Dla oceny kwestii zgody znaczenie może mieć także ewentualna zgodność współposiadania nieruchomości przez użytkowniczkę oraz współwłaściciela na przestrzeni prawie trzydziestu lat. Bez ustaleń i ocen w tym zakresie przedwczesna jest kwalifikacja decyzji zarządu, jako nieważnej w całości z powodu rażącego naruszenia prawa" (cytat z uzasadnienia zaskarżonego wyroku II SA/Wr 291/19); b. art. 80 ust. 2 ugg w zw. z art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, przez błędną jego wykładnię w wyniku bezzasadnego przyjęcia, że Zarząd Miejski w Miliczu ocenianą decyzją orzekł o przekazaniu w użytkowanie (wyodrębnionej w przestrzeni) fizycznie wyróżnionej części nieruchomości gruntowej. "W rezultacie nie można było podzielić wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny, jakoby decyzja zarządu rażąco naruszała art. 80 ust. 2 ugg z powodu ustanowienia użytkowania na udziale w prawie własności". Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło: 1. na podstawie art. 188 ppsa - o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 października 2019 r. II SA/Wr 291/19 w całości i oddalenie skargi; ewentualnie 2. na podstawie art. 185 ppsa - o uchylenie wyroku II SA/Wr 291/19 w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania; 3. o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 4. zrzekło się rozprawy (k. 97-101v akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminna Spółdzielnia "[...]" w M., reprezentowana przez r. pr. M.M., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" w M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 204 ppsa; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W ocenie skarżącego, wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Zarządu Miejskiego w Miliczu nie rozstrzygała o uprawnieniu do użytkowania konkretnej, oznaczonej działki gruntu. Zarząd Miejski przekazał Gminnej Spółdzielni "[...]" w M. konkretną część nieruchomości a nie udział w prawie nieruchomości i Gminna Spółdzielnia do dzisiaj użytkuje konkretną część nieruchomości ustaloną już w chwili przekazania jej nieruchomości w użytkowanie i co ważne współwłaściciel nieruchomości od chwili przekazania nieruchomości w użytkowanie Gminnej Spółdzielni nie kwestionuje ustalonego sposobu korzystania z nieruchomości przez obie strony i również użytkuje swoją część nieruchomości w odpowiedniej części. Sposób korzystania z gruntu, przekazanego w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "[...]" w M., był uregulowany ze współwłaścicielem gruntu w umowie quod usum. Każdy zatem ze współwłaścicieli gruntu korzystał z określonej części gruntu samodzielnie, przed oddaniem gruntu w użytkowanie. Zatem granice gruntu przekazanego w użytkowanie mogły być określone w protokole zdawczo-odbiorczym, wbrew ustaleniom Kolegium (k. 109-111 akt sądowych). Zarządzeniem z 16 listopada 2022 r. I OSK 257/20 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie (k. 117 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ppsa). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Kasator zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów zarówno procesowych, jak i materialnych. W niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie części naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, należało odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w kontekście zarzucanej Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 80 ust. 2 ugg w zw. z art. 199 kc i w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 6 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się najpierw na rozważeniu, czy kontrola legalności decyzji organu nadzoru dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, odnosząc się przede wszystkim do wskazanych w skardze kasacyjnej regulacji materialnoprawnych. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w przypadku zaskarżania wyroku Sądu I instancji, winno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) ppsa w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a nadto wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Kasator w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie 80 ust. 2 ugg, w ogóle nie odwołując się do przepisów ppsa, które Sąd I instancji miałby naruszyć. W toku rozpoznawania sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, toteż nie może ich naruszyć. Sądowa kontrola postępowania administracyjnego oraz wydanej po jego przeprowadzeniu decyzji administracyjnej prowadzona jest w oparciu o przepisy ppsa. Wobec tego to właśnie przepisy tej ustawy mogą zostać naruszone przez sąd administracyjny I instancji. Powyższe spostrzeżenia uprawniają do konkluzji, że zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej w zakresie pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) nie zostały sformułowane zgodnie z ustawowymi wymogami, gdyż nie powiązano ich z naruszeniem odpowiedniego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały I OPS 10/09, w której NSA stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Sąd I instancji, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych, przy czym w zarzutach z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) Autor skargi kasacyjnej wskazał łącznie jako normy odniesienia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa". Zarówno w decyzji z 28 sierpnia 2018 r., jak i w skardze kasacyjnej, Kolegium niezręcznie użyło sformułowania "decyzję organu pierwszej instancji" (k. 4 akt Kolegium; s. 2 pkt I.c zarzutów skargi kasacyjnej). W rzeczywistości nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru kontrolował ostateczną i prawomocną decyzję Zarządu Miejskiego w Miliczu z dnia 17 maja 1993 r. nr GG.II.8224/19/93, a postępowaniu zakończonym decyzją Zarządu nie zapadła inna decyzja w trybie instancyjnym. Mimo tej niezręczności, zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania. Przystępując do rozpoznania wniesionego środka odwoławczego należy w pierwszej kolejności wyjaśnić - w związku z poddaniem kontroli Sądu I instancji decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym i powiązaniem zarzutów sformułowanych w środku prawnym z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - że postępowanie to podlega specyficznym regułom, a jego zakres istotnie różni się od administracyjnego postępowania zwyczajnego. Celem wymienionego trybu nadzwyczajnego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego i tylko jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną wśród przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, która to zasada służy ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, przy czym z racji ich wyczerpującego wyliczenia wskazane przesłanki nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wśród kwalifikowanych wad stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z 21.8.2001 r. II SA 1726/00, Lex 51233; 26.9.2000 r. V SA 2998/99, Lex 51249; 5.10.2000 r. III SA 2244/99, Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r. III SA/Wa 2210/05, Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r. VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie trafnie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960/1/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie do interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017 s. 51-57, nb 88-97). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne, gospodarcze lub społeczne - skutki które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; odpowiednio - wyrok NSA z 30.9.2010 r. I OSK 1617/09; 18.3.2015 r. II OSK 1954/13, Lex 1654675; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1015-1017, nb 61-63). W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 s. 25-28). Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że "W okolicznościach sprawy stwierdzenie nieważności decyzji zarządu w całości uznać należało za przedwczesne. Zaskarżona decyzja opiera się przede wszystkim na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. art. 80 ust. 2 UGGiWN. Należy przy tym podzielić zaprezentowany w decyzji pogląd, że naruszeniem "rażącym" jest naruszenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o oczywistą i wyraźną sprzeczność z treścią przepisu, który nie budzi interpretacyjnych wątpliwości." (s. 4 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 291/19). Sąd I instancji trafnie zauważył, że "powołany wyżej przepis [art. 80 ust. 2 ugg - uw. NSA] nie jest prosty, a wiele jego elementów wymaga zabiegów interpretacyjnych" (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 291/19), lecz nie prowadziło to podważenia prawidłowego stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności decyzji Zarządu z 17 maja 1993 r. w całości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ugg). Bezpośredni przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu, wydaną po postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Gminnej Spółdzielni "[...]" w M., stwierdzająca nieważność decyzji Zarządu Miejskiego w Miliczu z 17 maja 1993 r. znak GG.II.8224/19/93 w przedmiocie ustanowienia użytkowania i określenia opłaty z tego tytułu. Postępowanie nadzorcze wobec tej decyzji wszczęto na zasadzie oficjalności i zakończyło się decyzją Kolegium z 28 sierpnia 2018 r., mocą której organ nadzoru stwierdził nieważność weryfikowanej decyzji Zarządu Miejskiego w Miliczu, utrzymaną w mocy decyzją Kolegium z 30 stycznia 2019 r. Podstawy normatywne decyzji Zarządu Miejskiego stanowiły m. in. przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127, zm. nr 103 poz. 446; nr 107 poz. 464, dalej ugg) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania aktu weryfikowanego następnie w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego. Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych (art. 80 ust. 2 ugg). Art. 80 ust. 2 ugg umożliwiał regulację stanu prawnego gruntów będących w posiadaniu osób prawnych, które nie miały dokumentów potwierdzających tytuł prawny do gruntu na dzień 1 sierpnia 1988 r. Nabycie prawa do gruntu następowało przez wydanie przez właściwy organ decyzji administracyjnej o przekazaniu gruntów m.in. w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W konsekwencji art. 80 ust. 2 ugg stwarzał podstawy do uregulowania stanu posiadania gruntów państwowych (Skarbu Państwa) lub komunalnych (gminy) przez każdy podmiot, który takie grunty posiadał w dniu 1 sierpnia 1988 r. Zarazem w dacie tej chodziło wyłącznie o grunty Skarbu Państwa, gdyż mienie komunalne zostało wyodrębnione po dniu 27 maja 1990 r. (G. Bieniek, Z. Marmaj, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz i orzecznictwo TK, SN i NSA, Warszawa - Zielona Góra 1994, s. 165, uw. 2; G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz. Przepisy wykonawcze i związkowe, Warszawa - Zielona Góra 1995, dalej G. Bieniek, Z. Marmaj 1995, s. 266, uw. 13). Decyzja wydana w sprawie, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (art. 80 ust. 3 ugg). Część nieruchomości może być odłączona tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione dokumenty stanowiące podstawę oznaczenia nieruchomości zarówno co do części odłączonej, jak i co do części pozostałej. Nie narusza to przewidzianych w przepisach szczególnych ograniczeń podziału nieruchomości (§ 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. z 1992 r. nr 29 poz. 128, dalej rozporządzenie - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Zarządu). W tym miejscu wymaga podkreślenia, że w pkt. 1 decyzji Zarządu orzekł o przekazaniu: "w użytkowanie na czas nieoznaczony Gminnej Spółdzielni "[...]" w M. 1/2 nieruchomości zabudowanej położonej w granicach działki nr [...] AM 1 o pow. 0,15 ha, obręb G., będącą własnością Gminy Milicz". Natomiast pkt 2 tej decyzji stanowi o przekazaniu nieruchomości protokołem zdawczo-odbiorczym w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Pozostałe punkty sentencji omawianego aktu administracyjnego Zarządu, a więc pkt. 3-5, dotyczą ustalenia oraz zasad uiszczania opłat rocznych za grunt pozostający w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni "[...]" w M. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarówno w sentencji decyzji Zarządu poddanej postępowaniu nadzorczemu, jak i w jej uzasadnieniu, brakuje określenia granic gruntu przekazanego w użytkowanie na czas nieoznaczony oraz granic pozostałej części nieruchomości. Przekazanie w użytkowanie na czas nieoznaczony dotyczyło bowiem 1/2 nieruchomości zabudowanej położonej "w granicach działki nr [...] AM 1 o pow. 0,15 ha", obręb G., będącą własnością Gminy Milicz, a więc "w granicach" działki o powierzchni 1.500 m², która to Gmina na podstawie decyzji Wojewody Wrocławskiego z 19 listopada 1991 r. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności m. in. zabudowanej działki gruntu oznaczonej ewidencyjnie jako nr [...], KM 1, o powierzchni 1.800 m². Wobec tego nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] AM 1 o pow. 0,15 ha (1.500 m²), "w granicach" której zostało ustanowione użytkowanie na czas nieoznaczony znajdowała się pierwotnie w obrębie większej nieruchomości - na gruncie nr [...], KM 1 o powierzchni 1.800 m², co z kolei wymagało precyzyjnego odzwierciedlenia w decyzji Zarządu. Spółdzielnia we wniosku z 24 października 1995 r. wniosła "o ustanowienie wieczystego użytkowania gruntów i przeniesienia własności nakładów na tych gruntach z wykupem obiektu stanowiącego mienie komunalne [...] Wniosek j.w. dotyczy działki nr [...], AM 1, położonej w obrębie G. o powierzchni 750 m². Działając na podstawie art. 2c ustawy z ustawy z dnia 29.04.1990 r. o [zmianie ustawy o - uw. NSA] gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. nr 79 poz. 464 ze zm. - uw. NSA] w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 7.10.1992 r. /Dz. U. nr 91 poz. 455/ wnosi: - o ustanowienie bez przetargu prawa wieczystego użytkowania na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" [z siedzibą] w M. [...] działki gruntu położonej w obrębie G. o nr [...], AM 1 o powierzchni 750 m². [...] U Z A S A D N I E N I E Na podstawie decyzji wydanej przez Wojewodę Wrocławskiego z dnia 19.11.1991 r. znak GK.gw.8224/K/20/148/91 Gminna Spółdzielnia "[...]" [z siedzibą] w M. jest użytkownikiem działki położonej w obrębie G. o nr [...], AM 1 o powierzchni 750 m² zabudowanej obiektem użytkowym. Działkę tę Gminna Spółdzielnia użytkowała w dniu 5.12.1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29.09.1990 r. o [zmianie ustawy o - uw. NSA] gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. nr 7 poz. 464 z późn. zm./ i użytkuje ją dotychczas." (k. 2j-2k; 2l-2ł akt Kolegium). Z tych dokumentów jednoznacznie wynika, że Spółdzielnia - niesłusznie - powołuje się na ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania do konkretnej, wyodrębnionej działki "o powierzchni 750 m²", co w decyzji z 17 maja 1993 r. kontrolowanej w trybie nadzoru nie miało miejsca. Rację ma skarżący kasacyjnie wywodząc, że Zarząd nie mógł przekazać w użytkowanie udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej (gruntu), w szczególności w sytuacji, gdy stanowił ona współwłasność gminy i osoby fizycznej (prowadzącej gospodarstwo rolne - k. 2e akt Kolegium). Sformułowane w tym zakresie w pkt 1 sentencji decyzji rozstrzygnięcie i orzeczenie o przekazaniu nieruchomości protokółem zdawczo-odbiorczym zawarte w pkt 2 decyzji weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym, uprawnia do stwierdzenia, że zapadło ono z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 ugg. Jedyny "Protokół zdawczo-odbiorczy nr 1/93, do "umowy-decyzji nr GG.II.8224/19/93 z dnia 17.05.1992 r. sporządzony w dniu 22.06.1993 r. w Gądkowicach", znajdujący się w aktach sprawy (załączony do k. 1 akt Burmistrza) nie dotyczy "Przekazania nieruchomości" (s. 2 decyzji Zarządu), a wyłącznie przejęcia przez najemcę Gminną Spółdzielnię "[...]" w M. lokalu użytkowego o powierzchni 126,80 m2, składającego się z części produkcyjnej, magazynowej i zaplecza socjalno-administracyjnego położonego w G. [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] AM 1" wraz z precyzyjnym opisem wyposażenia urządzeń i instalacji stanowiących wyposażenie lokalu, i opisu rodzaju ścian, sufitów, posadzek. Ów protokół z żaden sposób nie dotyczy granic gruntu oddanych w użytkowanie, jak to nietrafnie przyjął Sąd I instancji (decyzja i załącznik do decyzji Zarządu - k. 1 akt Burmistrza; s. 6 akapit 4 i 5; s. 7 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 291/19). Trafnie kasator podnosi, że fizyczne wydzielenie części, stanowiącej przedmiot współwłasności, nieruchomości gruntowej dopiero po wydaniu decyzji i przekazanie jej we władanie określonemu podmiotowi jest niedopuszczalne. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, zgodnie z którym decyzję o przekazaniu części gruntu na czas nieoznaczony, winna była poprzedzać decyzja o podziale nieruchomości stosownie do art. 10 ugg polegająca na wydzieleniu z nieruchomości jednej lub kilku działek w celu utworzenia odrębnych nieruchomości i następnie przekazanie wydzielonej w ten sposób działki. Bez uprzedniego podziału geodezyjnego (administracyjnego) nieruchomości, przeniesione mogły bowiem zostać jedynie udziały we współwłasności, a nie fizycznie - administracyjnie - wydzielona część określonego gruntu. Za nieprawidłowe należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, w którym ów Sąd nie podzielił wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny, jakoby decyzja Zarządu rażąco naruszała art. 80 ust. 2 ugg. Brak zgodnego z prawem określenia granic nieruchomości (gruntu), na którego części ustanowiono użytkowanie na czas nieoznaczony przesądził o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa - wadliwości decyzji weryfikowanej w trybie nadzoru. Nadto ten rodzaj wadliwości aktu skutkował także tym, że decyzja Zarządu w dniu jej wydania była niewykonalna (zarazem niewykonalność ta miała charakter trwały - stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 kpa), gdyż część nieruchomości mogła zostać odłączona jedynie po przedstawieniu dokumentów stanowiących podstawę oznaczenia nieruchomości zarówno co do części odłączonej, jak i co do części pozostałej. Tym samym zaistniała trwała niemożność dokonania wpisu użytkowania do księgi wieczystej na podstawie decyzji administracyjnej Zarządu (§ 16 ust. 1 rozporządzenia). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, można zauważyć, że dotyczą one podnoszonej przez Sąd I instancji konieczności przeprowadzenia przez Kolegium dodatkowych ustaleń oraz ocen obejmujących problematykę zarządu nieruchomością i rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 77 § 1 kpa, czy stosownie do art. 199 kc, została wyrażona przez drugiego współwłaściciela nieruchomości zgoda na oddanie gruntu w użytkowanie, jak również poddanie ocenie - w kontekście istnienia zgody - znaczenia zawarcia pomiędzy gminą Milicz a współwłaścicielem (osobą fizyczną) - umowy o podziale nieruchomości qouad usum; wreszcie ustalenie, także w świetle ww. art. 77 § 1 kpa, czy drugi współwłaściciel wyraził zgodę na obciążenie nieruchomości jej użytkowaniem w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium zaniechało poczynienia powyższych ustaleń i w konsekwencji kwalifikacja decyzji Zarządu jako nieważnej w całości z powodu rażącego naruszenia prawa okazała się przedwczesna, co z kolei kwestionuje kasator we wniesionym środku prawnym. Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) z uwagi na ich charakter i przywołanie w kolejnych zarzutach częściowo tych samych norm dopełnienia, należało rozpoznać łącznie. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa (wskazanych samoistnie - pkt I.b i I.c petitum skargi kasacyjnej), jak i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 in fine oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine i art. 158 § 1 kpa i w zw. z art. 80 ust. 2 ugg i art. 199 kc (odpowiednio - pkt I.a i I.d petitum skargi kasacyjnej), zasługiwały na uwzględnienie. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak - op. cit., s. 542 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Organ nadzoru prawidłowo przeprowadził dowód ze zgromadzonych w aktach administracyjnych odpisów dokumentów, a następnie dokonał prawidłowego aktu subsumcji w oparciu o normy prawa materialnego. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w tym miejscu odwołać się do argumentów wyżej podniesionych co do prawidłowej wykładni wskazanych jako wzorce kontroli przepisów materialnoprawnych. Uogólniając można powiedzieć, że wspólny mianownik dla sformułowanych zarzutów stanowi kwestia zgody wszystkich współwłaścicieli gruntu w przypadku czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a ściślej rzecz biorąc, to, czy Kolegium stwierdzając z urzędu nieważność decyzji Zarządu poczyniło w ramach stanu faktycznego kontrolowanej sprawy ustalenia, czy taka zgoda - jak domaga się tego Sąd I instancji - w ogóle została wyrażona przez drugiego współwłaściciela nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, Kolegium prawidłowo wyjaśniło, że Gmina Milicz dysponowała jedynie udziałem 1/2 w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co w istocie oznaczało, że Gmina nie była jedynym i wyłącznym właścicielem nieruchomości. Jednocześnie wyrażony ułamkowo udział we własności nie przesądzał o tym, że współwłaściciel dysponujący odpowiednim udziałem miał odrębne prawo rzeczowe do nieruchomości. Kolegium trafnie przyjęło, że użyte przez ustawodawcę w art. 80 ust. 2 ugg pojęcie "posiadaczom gruntów" nie stwarza dostatecznych podstaw, by regulację tę stosować odpowiednio do udziału ułamkowego. Przedmiotem obciążenia prawem użytkowania w trybie art. 80 ust. 2 ugg mógł być fizycznie wydzielony grunt, co wymagałoby uprzedniego (przed wydaniem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Zarządu) zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej podziału nieruchomości. W przypadku współwłasności ułamkowej, a z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, każdy ze właścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198 kc). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zwykły współwłaściciel (w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych) może swym udziałem rozporządzać. Wypowiedziana w art. 198 kc zasada należy do podstawowych cech współwłasności w częściach ułamkowych. Jak expressis verbis wyjaśnia art. 198, polega ona na możliwości rozporządzania swoim udziałem przez współwłaściciela bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Z art. 198 wynika, że współwłaściciel może zarówno swój udział zbyć, jak i obciążyć. Może na swym udziale we współwłasności nieruchomości, ustanowić na nim prawo użytkowania (art. 252 i 256 kc). Współwłaściciel nie jest uprawniony do zbycia lub obciążenia fizycznie określonej części rzeczy wspólnej, nie ma bowiem do takiej części żadnych praw (J. Ignatowicz w: red. Z. Resich, J. Ignatowicz, J. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Wyd. Pr. 1972, t. 1, s. 498-500, uw. 1, 2; s. 507-508, uw. do art. 198; J. Winiarz w: red. J. Winiarz, Kodeks cywilny z komentarzem, Wyd. Pr. 1989, t. I, s. 177, uw. 1 do art. 198). Rozporządzenie udziałem, tzn. przysługującą współwłaścicielowi częścią ułamkową prawa własności, oznacza zbycie, obciążenie lub zrzeczenie się udziału [...]. Rozporządzenie dotyczy udziału, a nie fizycznie określonej części rzeczy wspólnej, gdyż żaden współwłaściciel nie ma wyłącznego prawa do takiej części, aż do czasu ustania współwłasności (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, s. 388, uw. 1, s. 393, uw. 4 akapit 2 do art. 198). Wskazany omyłkowo przez Sąd I instancji art. 199 kc, jako dotyczący rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, z uwagi na normatywną treść art. 198 kc, w kontrolowanej sprawie nie znajdował i nie powinien znaleźć zastosowania. Przepisy kodeksu cywilnego o zarządzie rzeczą wspólną, nie rozstrzygały, co należy rozumieć przez pojęcie zwykłego zarządu, a co przez czynności przekraczające zakres takiego zarządu, pozostawiając wyjaśnienie tej problematyki doktrynie i orzecznictwu (J. Ignatowicz - op. cit., s. 511-512, uw. 2 do art. 199). Stosownie do art. 198 kc współwłaściciel nieruchomości nie jest niczym skrępowany w zakresie rozporządzenia swoim udziałem. Nie pozostaje on w żadnej zależności w tym względzie od innych współwłaścicieli. W razie rozporządzenia tym udziałem nie ulega wzruszeniu wpis do księgi wieczystej pozostałych współwłaścicieli, a co za tym idzie nie są oni zainteresowani takim wpisem w rozumieniu art. 510 kpc. Z definicji zawartej w art. 195 kc (własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom - współwłasność) wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę, że w świetle art. 198 kc, każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 20.9.2000 r. I CKN 729/99, każdy ze współwłaścicieli ma "idealną" część niepodzielonej rzeczy, czyli rachunkowy ułamek tej rzeczy, istniejący jedynie w ludzkiej wyobraźni, nazywany udziałem. "Udział" jest prawem, które należy wyłącznie do współwłaściciela. Innymi słowy, współwłaściciel ma względem swego udziału pozycję wyłącznego właściciela. Dlatego też - jak wynika z art. 198 kc - może nim rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Udział we współwłasności może być obciążony użytkowaniem (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki - op. cit., s. 393 akapit 2 do art. 198). Dopuszczalne jest wykreowanie użytkowania udziału (postanowienie SN z 29.5.2015 r. V CSK 416/14, OSNC - Zb. dodatkowy 20116/D//67,aprobowane przez K. Szadkowskiego w: red. M. Gutowski, Kodeks cywilny. T. I Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1391-1392, nb 3 do art. 198). Spółdzielnia nie legitymowała się w kontrolowanym postępowaniu decyzją o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, o co wniosła pismem z 24 października 1995 r. (k. 2j-2k akt Kolegium). Wynika to zapewne z tego, że ustawodawca wskazał, że "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast lub osiedli oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta lub osiedla i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność gmin lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym." (art. 232 § 1 kc w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia ww. wniosku). Użytkowanie wieczyste jest prawem obciążającym grunt (nieruchomość gruntową), jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej, będący samodzielnym przedmiotem własności, a nie prawem w postaci ułamkowego udziału w prawie własności. Nie można ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we własności, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, a choćby jeden ze współwłaścicieli nie jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego (związkiem jednostek), nie może bowiem dojść do tego, by na skutek obciążenia udziału we własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego pozostali współwłaściciele zostali pozbawieni możliwości wyjścia z niepodzielności albo wieczysty użytkownik został narażony na utratę swego prawa w wyniku wyjścia z niepodzielności, a taka byłaby konsekwencja tego rodzaju sytuacji (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki - op. cit., s. 602-603, uw. 3). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest pogląd, że nie może być przedmiotem użytkowania wieczystego przysługujący Skarbowi Państwa (obecnie jednostce samorządu terytorialnego, związkowi komunalnemu) udział we współwłasności gruntu (wyrok SN z 8.11.1977 r. IV CR 466/77, OSPiKA 1978/7-8/145, który zachował aktualność; aprobowany przez K. Pietrzykowskiego w: Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, C.H. Beck 2015, s. 647, III.nb 15). Wbrew stanowisku Sądu I instancji - decyzja organu o przekazaniu w użytkowanie na czas nieoznaczony nieruchomości zabudowanej nie musiała być poprzedzona uzyskaniem zgody drugiego współwłaściciela tej nieruchomości, a w rezultacie Kolegium nie było obligowane do ustalenia i oceny, stosownie do art. 77 § 1 kpa, czy została udzielona zgoda drugiego współwłaściciela, skoro taka zgoda przed wydaniem spornej decyzji nie była w ogóle wymagana. Organ nadzoru nie musiał badać, czy współwłaściciel wyraził zgodę na ustanowienie użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Dla oceny ważności decyzji Zarządu, Kolegium nie miało obowiązku ocenić znaczenia zawarcia między Gminą Milicz a współwłaścicielem umowy o podziale nieruchomości do korzystania (s. 7-8 uzasadnienia II SA/Wr 291/19). W przedmiotowej sprawie istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, toteż Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, zaskarżony wyrok uchylił w całości i rozpoznał skargę. Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zaskarżoną decyzję uchylił w całości. Zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowej wykładni art. 80 ust. 2 ugg. Decyzja ta nie narusza art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ugg. Wobec powyższego skargę należało oddalić (art. 151 ppsa). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając wpis od skargi kasacyjnej (100 zł - k. 103 akt sądowych). Brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, bowiem Kolegium w postępowaniu ze skargi kasacyjnej reprezentowane było przez członka Kolegium, nie zaś przez odrębnie ustanowionego adwokata bądź radcę prawnego.