I OSK 552/26

Dnia 9 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2026 r., sygn. akt II SAB/Po 13/26 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 23 stycznia 2026 r. (sygn. akt II SAB/Po 13/26) – orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") - odrzucił skargę A.K.na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła A.K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej "k.p.a.") poprzez ich błędne zastosowanie i odrzucenie skargi, pomimo że przekazanie sprawy według właściwości w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy [...] nie stanowi załatwienia sprawy i nie powoduje ustania przewlekłości postępowania administracyjnego, w związku z czym skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] jest dopuszczalna i winna podlegać merytorycznemu rozpoznaniu; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo że postępowanie w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej P.K. jest prowadzone w sposób przewlekły, co uzasadnia stwierdzenie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynność lub przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji o skierowaniu matki skarżącej P.K. do Domu Pomocy Społecznej oraz wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Oświadczyła również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Kwestią sporną determinowaną tymi zarzutami jest ocena dopuszczalności skargi wniesionej w dniu 19 grudnia 2025 r. przez A. K. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o skierowanie jej matki do domu pomocy społecznej. Jak wyjaśniono to bowiem na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2026 r. – orzekając na podstawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - odrzucił ww. skargę, wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że została ona złożona już po załatwieniu sprawy, tj. po wydaniu przez Wójta Gminy [...] w dniu 5 listopada 2025 r. postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości innemu organowi, co czyniło ją - zarówno w zakresie zarzucanej bezczynności, jak i przewlekłości - niedopuszczalną. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca. Jej zdaniem, przekazanie podania innemu organowi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. nie stanowiło załatwienia sprawy i nie spowodowało ustania zarzucanej w skardze przewlekłości i bezczynności, lecz miało na celu dalsze konsekwentne wstrzymywanie postępowania i niewydanie decyzji przez właściwy organ, jakim w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy [...]. Odnosząc się zatem do powyższego, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. ustawodawca przewidział kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny obejmującą orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem dopuszczalności skargi, o której mowa w ww. przepisie jest prowadzenie przez organ postępowania, którego dotyczy zarzucana bezczynność lub przewlekłość. Zarówno bezczynność jak i przewlekłość może bowiem nastąpić tylko w przypadku istnienia "postępowania w sprawie". Za dzień adekwatny dla oceny dopuszczalności rozpatrzenia skargi, w tym dzień dokonywania oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia, przyjmuje się przy tym dzień wniesienia skargi. Jeżeli więc postępowanie administracyjne, którego prowadzeniu postawiono zarzut bezczynności lub przewlekłości uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Tym samym zachodzi niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W uchwale z 22 czerwca 2019 r., sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak bowiem podkreślał skład poszerzony, kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan bezczynności musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest natomiast nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Z kolei zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r. II OPS 1/21, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Z tej perspektywy, językowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a., traktującego literalnie o możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, wskazuje jedynie na to, że skarga ta musi być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. O ile więc treść tego przepisu wskazuje na dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie, rozumianym, jako w czasie niczym nieograniczonym, to jednak nie oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie przewlekłości postępowania administracyjnego. W doktrynie również przyjmuje się, że zakończenie postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga na bezczynność (przewlekłość) przed wniesieniem tej skargi sprawia, że prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (zob. T. Woś, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, Warszawa 2016 s. 528). Przywołane stanowiska traktują co prawda o postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej, tym niemniej zgodzić się należy z Sądem I instancji, że można je także odnieść do postępowań zmierzających do wydania innych niż decyzja aktów czy też do podjęcia określonych czynności, w tym do zakończenia czynności przez organ administracji publicznej w sposób przewidziany w art. 65 § 1 k.p.a., tj. do czynności przekazania podania do organu właściwego, w sytuacji, w której organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie. Pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy zatem w tym przypadku rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania, stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że istotą skargi na bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w pierwszej kolejności jest "zmuszenie" organu do podjęcia działań mających na celu rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym organem, co wynika z konstrukcji art. 149 p.p.s.a. Stosownie bowiem do paragrafu 1 tego przepisu, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, że przekazanie podania, zgodnie z właściwością innemu organowi powoduje, iż organ do którego pierwotnie wpłynęło podanie, nie może już podejmować dalszych czynności administracyjnych w sprawie, gdyż "fizycznie" nie prowadzi już postępowania. Z chwilą przekazania sprawy innemu organowi, dochodzi zatem do jej "załatwienia" przed organem przekazującym, który przestaje być właściwy do rozstrzygania w sprawie. Jeśli zaś na dzień wniesienia skargi postępowanie przez tym organem już się nie toczy, to nie jest możliwe wydanie przez sąd administracyjny merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 p.p.s.a. Za uzasadniony należy w związku z tym uznać pogląd Sądu I instancji, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie nie doszło przed Wójtem Gminy [...] do zakończenia postępowania wydaniem decyzji administracyjnej, to jednak - z racji przekazania przez ten organ w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosku skarżącej o umieszczenie jej matki w domu pomocy społecznej według właściwości innemu organowi - doszło do zakończenia czynności przed organem przekazującym a tym samym z chwilą przekazania rzeczonego wniosku ustał stan ewentualnej bezczynności i przewlekłości tego organu. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu słusznie nie znalazł podstaw do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi, skoro na dzień jej wniesienia brak było przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, co czyniło skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podniesienia natomiast w tym miejscu wymaga, że przeważająca część argumentacji skargi kasacyjnej w istocie zmierzała do zakwestionowania przyjętej przez Wójta Gminy [...] oceny co do braku swojej właściwości w sprawie. Powyższe pozostaje jednak poza granicami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest bezczynności i przewlekłość tego organu. Odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do powyżej kwestii nie jest zatem możliwe, gdyż wykraczałoby poza zakres orzekania w rozpatrywanej sprawie. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.